□ 張艷芳

流域作為自然形成的地理單元，涉及范圍廣、利益主體多元、治理問題復(fù)雜，必須通過法律手段加以協(xié)調(diào)，實現(xiàn)協(xié)同治理。構(gòu)建完善的法律保障機制，是推動流域協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。筆者從以下四個方面，探討如何為流域協(xié)調(diào)治理提供有力的法律支撐。

統(tǒng)一立法：強化法律規(guī)范的引領(lǐng)作用

制定專門的流域法。綜合流域治理涉及水資源保護、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、防洪減災(zāi)、水事糾紛處理等諸多事項。現(xiàn)行的法律法規(guī)對有關(guān)問題都有涉及，但規(guī)定比較原則，操作性不強，應(yīng)在認真總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定專門的流域法，作為流域協(xié)同治理的基本法。流域法要從全流域的視角，對流域規(guī)劃、管理機構(gòu)、水資源配置、水環(huán)境保護、水生態(tài)補償、防洪治旱、執(zhí)法監(jiān)管、法律責任等進行全面規(guī)范，明確各主體的職責權(quán)限，建立健全協(xié)同治理的制度機制。

強化上位法的指引。流域法的制定，離不開上位法的指引。應(yīng)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，通過制定或修改有關(guān)法律，為流域法提供基本遵循。同時，要注重發(fā)揮部門法的銜接配套作用，為流域法的實施提供制度支撐。

完善地方立法。統(tǒng)一立法的同時，還要發(fā)揮地方立法的積極作用。流域涉及不同區(qū)域，自然稟賦、資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，需要因地制宜開展協(xié)同治理。

健全組織：發(fā)揮流域管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)作用

明確管理機構(gòu)的法律地位。應(yīng)在流域法中明確規(guī)定綜合流域管理機構(gòu)的設(shè)置及其法律地位。明確這一法律地位，有利于理順管理機構(gòu)與相關(guān)部門的關(guān)系，建立條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制。同時，要規(guī)定流域管理機構(gòu)的組成、職責、權(quán)限等。

完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制。流域事務(wù)往往跨越不同區(qū)域，單靠流域管理機構(gòu)的行政協(xié)調(diào)難以奏效，必須建立議事協(xié)調(diào)機制。

健全信息共享機制。一是要建立統(tǒng)一的流域信息平臺，涵蓋水文、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、涉水項目等各類信息，并對信息的采集、傳輸、使用等作出規(guī)范。二是要明確流域管理機構(gòu)的信息管理職責，負責信息標準制定、平臺建設(shè)運維、數(shù)據(jù)匯交共享等。三是要建立部門協(xié)作、州省聯(lián)動的信息報送制度，分級負責定期報送相關(guān)數(shù)據(jù)信息，并通過平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通。四是要創(chuàng)新公眾參與機制，暢通社會公眾反映問題、提供信息的渠道。

嚴格監(jiān)管：提升制度實施的剛性約束力

健全監(jiān)管體系。應(yīng)在流域法中明確監(jiān)管制度，理順執(zhí)法主體、完善執(zhí)法機制。一是要明確流域管理機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管、地方分工負責的格局。二是要賦予流域管理機構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)。三是要建立健全聯(lián)合監(jiān)管、交叉監(jiān)管機制。明確水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門在流域事務(wù)監(jiān)管中的職責分工，加強協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力。

創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是要完善流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為精準監(jiān)管提供依據(jù)。在現(xiàn)有水質(zhì)監(jiān)測站點基礎(chǔ)上，增設(shè)水生態(tài)、水資源監(jiān)測點，實現(xiàn)全要素動態(tài)監(jiān)控。二是要建立健全信用監(jiān)管機制。依托流域信用信息共享平臺，強化信用信息歸集共享，實施紅黑名單等分類監(jiān)管。三是要創(chuàng)新社會監(jiān)督機制。公開流域管理事項清單，明確公眾監(jiān)督的范圍、途徑、獎懲等，充分調(diào)動社會力量參與。四是要靈活運用經(jīng)濟手段。完善流域生態(tài)補償制度，推行排污權(quán)交易，提高違法成本，倒逼責任主體加強治理。

強化監(jiān)管責任。通過法律明確各主體在流域監(jiān)管中的責任，并建立責任追究機制。一是要突出地方政府主體責任。明確省級政府對本行政區(qū)域內(nèi)流域事務(wù)的監(jiān)管責任，將監(jiān)管成效作為領(lǐng)導(dǎo)班子績效評價的重要內(nèi)容。二是要壓實有關(guān)部門監(jiān)管責任。明確流域管理機構(gòu)、水利、生態(tài)環(huán)境等部門在流域監(jiān)管中的職責分工，建立聯(lián)席會議、聯(lián)合執(zhí)法等機制，形成工作合力。三是要建立監(jiān)管責任追究制度。對監(jiān)管不力、失職瀆職的，依法依規(guī)嚴肅問責，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。

突出重點：強化法律責任的約束作用

完善民事責任。民事責任是調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系、修復(fù)流域生態(tài)環(huán)境的重要手段。一是要完善流域生態(tài)損害的歸責原則?？偨Y(jié)司法實踐經(jīng)驗，細化污染者、使用者、受益者等侵權(quán)主體的認定標準，合理分配舉證責任。二是要完善生態(tài)損害的鑒定評估制度，制定統(tǒng)一的損害評估技術(shù)規(guī)范。三是要創(chuàng)新生態(tài)損害賠償?shù)姆绞健Ｔ诮疱X賠償?shù)幕A(chǔ)上，增加生態(tài)修復(fù)、補植復(fù)綠等實物賠償方式，確保損害得到全面修復(fù)。四是要暢通公益訴訟渠道。放寬社會組織原告資格，擴大檢察機關(guān)提起公益訴訟范圍。

健全行政責任。一是要完善行政處罰制度。針對流域違法行為的新情況、新特點，細化違法情形、違法后果，加大罰款數(shù)額，增加處罰方式。二是要健全行政強制措施。對嚴重污染水體、破壞水生態(tài)的，明確可以采取限制排污、停產(chǎn)整治等行政強制措施；涉及前置程序的，要簡化相關(guān)流程，提高監(jiān)管時效性。三是要創(chuàng)新流域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。明確流域管理機構(gòu)、地方政府作為賠償權(quán)利人，有權(quán)就生態(tài)環(huán)境損害提起索賠。四是要建立行政公益訴訟制度。賦予檢察機關(guān)對地方政府不作為、亂作為提起行政公益訴訟的權(quán)力。通過責任倒逼，推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

嚴格刑事責任。一是要與刑法相銜接，積極推動流域生態(tài)環(huán)境犯罪入罪。對非法采砂采礦、非法占用水域、非法排污等行為，明確構(gòu)成犯罪的認定標準，形成執(zhí)法司法的統(tǒng)一尺度。二是要總結(jié)提煉司法實踐經(jīng)驗，制定流域案件的量刑指導(dǎo)意見。三是要加強部門銜接配合。通過公開宣判、以案釋法等方式，用足用好刑事責任的威懾作用，喚起公眾保護流域的責任意識。