□ 王青斌

概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將對法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言，也無法以一種可理解的方式把這些思考傳達(dá)給他人。如果我們試圖完全否棄概念，那么整個法律大廈就將化為灰燼。因此，在討論行政復(fù)議的整體制度之前，首先需要對行政復(fù)議的概念進(jìn)行整體把握。

目前，盡管行政復(fù)議在各個國家和地區(qū)的名稱不盡一致，但行政復(fù)議卻普遍存在于相關(guān)國家或地區(qū)的行政法律體系之中，并發(fā)揮著重要作用。例如，英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、日本的行政不服審查制度、韓國的行政審判制度。

從語義上講，“復(fù)”即再次、重新之意，而“議”即議決、審議等。簡言之，復(fù)議就是對原來的決定進(jìn)行重新審議。“復(fù)議”一詞在我國并非固定的法律用語，與其類似的用語包括“復(fù)查”“申訴”“再審查”等?！皬?fù)議”作為固定用語被廣泛接受乃肇始于行政訴訟法的出臺。在該法出臺之前，應(yīng)松年教授曾指出，“復(fù)議”和“申訴”“復(fù)核”“復(fù)審”等詞語在立法中同時使用，容易造成概念上的含混，因而主張予以統(tǒng)一。這一主張亦得到了其他學(xué)者及實(shí)務(wù)界的認(rèn)同，故1989年通過的行政訴訟法采用了“復(fù)議”一詞。至此，“復(fù)議”一詞在我國已經(jīng)成為被廣泛接受的法律術(shù)語。

主流概念認(rèn)為，行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織等行政相對人，不服行政主體作出的具體行政行為，認(rèn)為該行為侵犯其合法權(quán)益，按照法定的程序和條件，向作出該行為的上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)提出申請，由受理該申請的行政機(jī)關(guān)依照法定程序和權(quán)限，對引起爭議的原具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行全面審查并作出決定的活動。但也有部分學(xué)者將“行政復(fù)議”描述為“法律制度”，如姜明安教授主編的教材將行政復(fù)議界定為：“行政復(fù)議，是指相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度?！迸c此類似的定義也見諸其他行政法學(xué)的著作、教材中。

從語義上講，行政復(fù)議也應(yīng)當(dāng)是一種“活動”而非“法律制度”。雖然人們也經(jīng)常使用“行政復(fù)議制度”這一術(shù)語，但是從前述兩種定義來看，前者更符合字面意義，即將行政復(fù)議定義為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的特定活動。

我國現(xiàn)在通行的行政復(fù)議的定義與行政復(fù)議法具有高度的一致性，在很大意義上是由2023年修訂前的行政復(fù)議法第二條轉(zhuǎn)化而來的。但是，以該法第二條為基礎(chǔ)作出的定義也存在一定的缺陷，即拘泥于現(xiàn)行法律規(guī)范的約束，從而會對行政復(fù)議制度的發(fā)展和變革造成一定的限制。2023年修訂前的行政復(fù)議法的定義主要存在以下兩個方面的問題：一是將申請復(fù)議的對象局限為“具體行政行為”，這必然會限制行政復(fù)議范圍的擴(kuò)展；二是將行政復(fù)議機(jī)關(guān)的活動主要描述為“作出行政復(fù)議決定”，這在一定程度上限制了行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理復(fù)議案件的形式，妨礙和解、調(diào)解等方式在行政復(fù)議中的運(yùn)用。對此問題，2023年修訂后的行政復(fù)議法第二條第1款作出了較大的調(diào)整，規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，適用本法。”

《行政復(fù)議原理》一書認(rèn)為可以將行政復(fù)議定義為：行政復(fù)議是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)對公民、法人和其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的行政行為，基于申請而予以受理、審查并作出裁決的行為。該定義與通行的定義相比，主要具有兩個特點(diǎn)：一是用“行政行為”取代了“具體行政行為”，為行政復(fù)議范圍的擴(kuò)展保留了余地；二是用“作出裁決的行為”取代了“作出行政復(fù)議決定”，為豐富行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理行政復(fù)議案件的形式提供了可能。作出行政復(fù)議決定的含義是明確的，這也是行政復(fù)議審查后最常見的裁決方式，但是，“作出行政復(fù)議決定”不包括調(diào)解、和解等裁決形式在內(nèi)。因此，用“作出裁決的行為”取代“作出行政復(fù)議決定”，更有利于將當(dāng)前已經(jīng)被行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議調(diào)解、和解等結(jié)案形式納入其中。

本書是筆者第二本關(guān)于行政復(fù)議的專著，但本書并不是一本真正意義上的全新專著。2013年，筆者出版了第一本行政復(fù)議的專著《行政復(fù)議制度的變革與重構(gòu)——兼論〈行政復(fù)議法〉的修改》，正值行政訴訟法與行政復(fù)議法的修改窗口期，當(dāng)時的著眼點(diǎn)也主要在于行政復(fù)議法的修改。由于各種原因，行政訴訟法在2014年就完成了修正，但行政復(fù)議法的修訂卻遲遲沒有落地，直到該書出版十余年后，行政復(fù)議法的修訂方于2023年9月1日塵埃落定。在行政復(fù)議法的修訂過程中，第一本專著的一些觀點(diǎn)已經(jīng)被采納，如關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解的范圍、條件，關(guān)于擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的觀點(diǎn)等。在第一本關(guān)于行政復(fù)議的專著出版后，筆者又陸續(xù)發(fā)表了一些關(guān)于行政復(fù)議的文章，對于行政復(fù)議制度也有了一些新的觀點(diǎn)。因此，方有了修訂該書的想法。但鑒于行政復(fù)議法已經(jīng)修改，再叫原來的名稱——“行政復(fù)議制度的變革與重構(gòu)”顯然并不合適。而且，從內(nèi)容上講，本書雖然保留了一些第一本行政復(fù)議專著的觀點(diǎn)，但保留的篇幅并不算大。因此，筆者將本書名稱確定為“行政復(fù)議原理”，定位為對行政復(fù)議制度作理論上的闡釋和解構(gòu)。

作為行政訴訟之外的另一個解決行政爭議的重要渠道，行政復(fù)議的功能目前并未充分發(fā)揮，行政復(fù)議也并未得到學(xué)術(shù)界的充分重視，國內(nèi)的研究群體也相對較小。期望本書的出版，能夠進(jìn)一步引起學(xué)界對行政復(fù)議制度的重視和研究，也期望行政復(fù)議制度能夠真正發(fā)揮“化解行政爭議的主渠道作用”，并促進(jìn)我國行政法治的進(jìn)步。