□ 法制網(wǎng)記者 張維

于2017年1月啟動的行政執(zhí)法領域的一場革新,在經(jīng)歷了一年的試點,以及近一年的經(jīng)驗總結、研究醞釀之后,終于落地為一份于中國法治政府建設意義頗為重大的文件——國務院辦公廳發(fā)布《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》。

“行政執(zhí)法三項制度不僅關系行政執(zhí)法水平質量,而且關涉我國法治和法治政府建設的基礎性、具有整體性效應的重大制度設計,具有重大意義。”中央黨校(國家行政學院)政治和法律部副主任楊偉東教授告訴《法制日報》記者。

北京大學法學院教授王磊指出,行政執(zhí)法三項制度是黨的十八屆四中全會作出的《全面推進依法治國的重大決定》的要求,也是中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》布置的具體任務,全面貫徹落實《指導意見》將會大力提升行政執(zhí)法的能力和水平,促進依法行政,推進法治政府的建設。

問題導向對癥下藥

行政執(zhí)法三項制度的提法,始自《國務院辦公廳關于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》(以下簡稱《方案》)的發(fā)布。這份文件的分量之重,從其由中央深改組會議審議通過即可見一斑。

行政執(zhí)法的重要性不言而喻。其涵蓋領域廣、涉及面寬、數(shù)量大,我國80%以上的法律、90%左右的地方性法規(guī)和幾乎所有行政法規(guī)、規(guī)章都主要是由行政機關組織實施的。“可以說,行政機關是我國主要的法律實施機關,行政執(zhí)法是我國主要的法律實施途徑,行政執(zhí)法的成效關乎我國法治建設的成效,關乎我國法治建設的進程。如果行政執(zhí)法不力、成效不彰,全民守法就無法落實,法律實施就可能成為空談?！睏顐|說。

但恰恰就是行政執(zhí)法,從某種意義上而言,反而成為我國法治建設中的一大短板,存在著諸多問題,阻滯了法治建設的深化。其中,行政執(zhí)法不嚴格、不公正,不規(guī)范、不透明等問題不同程度存在。

而行政執(zhí)法三項制度正是為此而出?！皥猿謫栴}導向”是《方案》明確寫在文中的:“試點任務緊緊圍繞人民群眾反映突出的行政執(zhí)法不規(guī)范、辦事效率低、影響營商環(huán)境、侵犯人民群眾利益等問題”。

楊偉東認為,《指導意見》以行政執(zhí)法三項制度為突破口,把行政執(zhí)法的公示、全過程記錄和法制審核作為提高行政執(zhí)法成效的關節(jié)點,通過行政執(zhí)法的程序、機制的調整,調動行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員的積極性和能動性,保證行政執(zhí)法的公正性,并進而帶動公眾和全社會對行政執(zhí)法的配合和支持,從而在行政執(zhí)法相對人與行政執(zhí)法者之間形成良好的關系,讓法律能夠得到順利實施,成為深化依法治國的重要保障。

彌補程序法典缺位

《指導意見》的出臺,既是對過去行政執(zhí)法問題的反思與破解,又是對其中有益探索與經(jīng)驗的總結。

“行政執(zhí)法三項制度的安排,正是近年來我們在反思行政執(zhí)法存在問題的基礎上尋找到的解決問題之道。它聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程、結果三個關鍵環(huán)節(jié),力度破解行政執(zhí)法的困境?！睏顐|說。

比如,《指導意見》明確提出要“全面實現(xiàn)執(zhí)法信息公開透明、執(zhí)法全過程留痕、執(zhí)法決定合法有效,行政執(zhí)法能力、水平整體大幅提升,行政執(zhí)法行為被糾錯率明顯下降,行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高”。

在楊偉東看來,行政執(zhí)法公示制度旨在減少行政執(zhí)法中的暗箱操作,全力提升行政執(zhí)法的透明度和公正性,增加當事人和公眾對行政執(zhí)法的信任感和滿意度,從而能自覺接受行政執(zhí)法和配合行政執(zhí)法,從源頭上減少行政執(zhí)法的阻力。全過程記錄旨在提高行政執(zhí)法的規(guī)范性,減少行政執(zhí)法中的沖突。即使有沖突,也能還原事實真相。重大執(zhí)法決定法制審核旨在提升行政執(zhí)法決定的質量和水準,在行政執(zhí)法的實體和程序上保證執(zhí)法的合法性合規(guī)性,讓行政執(zhí)法能夠經(jīng)受住不僅是行政復議、行政訴訟的考驗,更是人民群眾的考驗。

王磊認為,2007年1月開始在全國范圍內(nèi)32個單位開展的試點,為《指導意見》形成了經(jīng)驗基礎。同時,《指導意見》也是我國改革開放以來依法行政實踐的經(jīng)驗總結,主要是涉及行政程序的立法、執(zhí)法以及相關司法實踐的經(jīng)驗總結。在中央立法層面,國家立法機關在制定單行行政執(zhí)法方面的法律時越來越強調程序方面的要求,例如,《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》《治安管理處罰法》等法律中都規(guī)定了行政機關負有告知相對人權利義務、采取行政行為的理由、依據(jù)的義務；要聽取相對人的申辯和陳述的義務,執(zhí)法時要出示執(zhí)法身份證件等。

在地方立法層面,有38部地方性法規(guī)直接涉及行政執(zhí)法,這些地方性法規(guī)共有8個類別,其中14部名稱為“行政執(zhí)法監(jiān)督條例”,7部名稱為“行政執(zhí)法條例”,7部名稱為“城市管理綜合行政執(zhí)法條例”,5部名稱為“行政執(zhí)法責任制條例”,1部名稱為“行政執(zhí)法與監(jiān)督條例”,1部名稱為“行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例”,1部名稱為“行政執(zhí)法隊伍管理條例”,1部名稱為“監(jiān)督行政執(zhí)法錯案責任追究工作辦法”,1部名稱為“行政執(zhí)法程序規(guī)定”。

“無論是中央立法還是地方立法,它們的制定和實施都為‘三項制度’的建立奠定了良好的基礎,積累了豐富的經(jīng)驗?！蓖趵谡f。

這也意味著《指導意見》起到了彌補行政程序法典缺位的作用。王磊指出,我國目前還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典,行政程序也大多散見于分門別類的單行行政法律法規(guī)?！吨笇б庖姟窂墓_、記錄、審核三個方面嚴格規(guī)范行政執(zhí)法,使得行政執(zhí)法活動在全國范圍內(nèi)有一個明確和統(tǒng)一的指導,從而提升行政執(zhí)法能力和水平。

逐步完善地方立法

值得注意的是,《指導意見》雖然注重程序,卻并不單純是一部行政執(zhí)法的程序法,其中很多規(guī)定也涉及實體法的內(nèi)容。

比如,《指導意見》在強化事前公開的部分要求“全面準確及時主動公開行政執(zhí)法主體、人員、職責、權限、依據(jù)、程序、救濟渠道和隨機抽查事項清單等信息”,其中的“行政執(zhí)法主體、人員、職責、權限、依據(jù)”主要屬于實體法方面的內(nèi)容。再比如,在法律審核部分的“適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準確”的要求,也主要是實體法的內(nèi)容。

王磊認為,事實與法律并重,也是《指導意見》的一大亮點。“三項制度”中的兩項,即“公開”和“審核”都主要側重于解決法律問題,但“三項制度”同樣重視事實和證據(jù),“記錄”就體現(xiàn)了“指導意見”在重視法律的情況下,仍然重視事實和證據(jù)。行政執(zhí)法所要解決的問題主要是兩個,一個是事實清楚,一個是適用法律正確。記錄包括文字記錄和音像記錄,《指導意見》尤其提到“充分發(fā)揮音像記錄直觀有力的證據(jù)作用、規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督作用、依法履職的保障作用”。

王磊建議,應逐步完善地方立法,在地方立法中貫徹落實行政執(zhí)法三項制度的改革成果。從長遠來看,還需要依據(jù)《指導意見》對本地區(qū)、本部門已有的規(guī)章和行政規(guī)范性文件進行研究,待條件成熟時加以修改和完善。對于有些地方人大常委會制定的有關行政執(zhí)法的地方性法規(guī),地方政府可以通過提出地方性法規(guī)修改議案的方式,推動相關地方性法規(guī)的修改和完善。“不僅在地方層面可以考慮將行政執(zhí)法改革的成果用立法的方式固定下來,在中央層面制定國家的《行政執(zhí)法程序法》也許是一項不錯的選擇?！?/p>

行政執(zhí)法三項制度是推進法治政府建設的重要保證。“以打造法治政府為基點,圍繞法治政府建設的關鍵要求對行政執(zhí)法的關鍵環(huán)節(jié)進行改革和部署,設置更為科學、合理的機制,以點帶面,以小見大,引領法治政府建設?！睏顐|說。