中央黨校(國家行政學(xué)院)政治和法律部副主任、教授博士生導(dǎo)師 楊偉東

日前,《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《三項制度指導(dǎo)意見》)公布,表明行政執(zhí)法三項制度在近三年的試點后正式進入全面推行階段,標志著行政執(zhí)法三項制度的推進邁出關(guān)鍵性步伐。表面上看,行政執(zhí)法三項制度只是涉及行政執(zhí)法的領(lǐng)域性、具體性的制度安排,但卻是不僅關(guān)系行政執(zhí)法水平質(zhì)量,而且關(guān)涉我國法治和法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性、具有整體性效應(yīng)的重大制度設(shè)計,具有重大意義。

一、深化依法治國實踐的重大舉措

改革開放以來,我國法治建設(shè)經(jīng)歷了恢復(fù)重建階段和快速發(fā)展階段,法治的各個方面均取得重大進展,特別是法律規(guī)則體系的構(gòu)建尤為突出。當今,我國進入全面依法治國新階段,全面依法治國被確立為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要一環(huán),依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式,奠定了全面依法治國在黨和國家全局中的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位。全面依法治國階段的重要使命,不僅要求強化和突出法治建設(shè)的整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性,而且要求把依法治國的理念和安排轉(zhuǎn)化為生動、現(xiàn)實的依法治國實踐,轉(zhuǎn)化為全體人員、組織自覺的法治行動,匯集成為滾滾的法治發(fā)展洪流,從而不斷推動我國法治建設(shè)向縱深發(fā)展。因此,黨的十九大明確提出“深化依法治國實踐”的新要求。

深化依法治國實踐應(yīng)當體現(xiàn)在法律建設(shè)的各個方面,但當前最突出且最集中的應(yīng)當落實在法律實施和全民守法之上,要求把法治建設(shè)的主要任務(wù)從“有法可依”轉(zhuǎn)向“有法必依”,更加注重和加強法律實施。十八大以來我國確立了“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法”的法治建設(shè)新方針,強調(diào)法治的均衡、統(tǒng)籌發(fā)展。不過,隨著我國法治建設(shè)發(fā)展,法律實施的越來越成為法治建設(shè)的重點。法律實施既要靠公民的自覺守法,也要靠嚴格執(zhí)法和公正司法。在我國,行政機關(guān)的執(zhí)法和司法機關(guān)的司法均擔負著法律適用和法律實施的職責(zé)和任務(wù),是連接立法與全民守法的橋梁和紐帶。與司法機關(guān)的司法相比,行政執(zhí)法涵蓋領(lǐng)域廣、涉及面寬、數(shù)量大,我國80%以上的法律、90%左右的地方性法規(guī)和幾乎所有行政法規(guī)、規(guī)章都主要是由行政機關(guān)組織實施的。因此,可以說,行政機關(guān)是我國主要的法律實施機關(guān),行政執(zhí)法是我國主要的法律實施途徑,行政執(zhí)法的成效關(guān)乎我國法治建設(shè)的成效,關(guān)乎我國法治建設(shè)的進程。如果行政執(zhí)法不力、成效不彰,全民守法就無法落實,法律實施就可能成為空談。

然而,法律實施和守法被列為我國法治建設(shè)的短板之一,成為影響我國法治建設(shè)的重要問題,阻滯了法治建設(shè)的深化。其中,行政執(zhí)法不嚴格、不公正,不規(guī)范、不透明等問題不同程度存在。解決行政執(zhí)法面臨的問題,提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和成效,并進而帶動法律的全面、有效實施,成為我國法治建設(shè)的重要課題?！度椫贫戎笇?dǎo)意見》以行政執(zhí)法三項制度為突破口,把行政執(zhí)法的公示、全過程記錄和法制審核作為提高行政執(zhí)法成效的關(guān)節(jié)點,通過行政執(zhí)法的程序、機制的調(diào)整,調(diào)動行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的積極性和能動性,保證行政執(zhí)法的公正性,并進而帶動公眾和全社會對行政執(zhí)法的配合和支持,從而在行政執(zhí)法相對人與行政執(zhí)法者之間形成良好的關(guān)系,讓法律能夠得到順利實施,成為深化依法治國實施的重要保障。

二、提升行政執(zhí)法水平質(zhì)量的重要安排

始于20世紀70年代末的改革開放,在開啟我國經(jīng)濟和社會建設(shè)進程的同時,也讓行政執(zhí)法漸次走向前臺。過去30多年,我國經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展,行政執(zhí)法在市場程序和社會秩序的營造和維護方面發(fā)揮了重大作用。不過,近年來,我國行政執(zhí)法面臨的困境可以概括為兩個方面:一方面,“令行禁止”的治理理想與“禁而不止”的執(zhí)法現(xiàn)實的矛盾;另一方面,公眾呼喚行政執(zhí)法與不信任行政執(zhí)法、不守法并存。前者既表現(xiàn)一些法律規(guī)則遭遇漠視和拒斥,無法通過強化行政執(zhí)法得到消除;也表現(xiàn)為行政執(zhí)法不斷強化,但實施成效不彰。后者則表現(xiàn)為公眾既期待、希望國家和行政機關(guān)強化行政執(zhí)法,發(fā)揮行政執(zhí)法的作用,但又對行政執(zhí)法的公正性抱著懷疑態(tài)度,行政執(zhí)法機關(guān)面臨著信任的挑戰(zhàn)和壓力。

行政執(zhí)法面臨的困境是多種因素共同作用的產(chǎn)物,但不可否認行政執(zhí)法本身存在的問題不容忽視。從行政執(zhí)法自身查找原因,并尋找到破解的手段,是提升行政執(zhí)法質(zhì)量和水平的重要出路。行政執(zhí)法三項制度的安排,正是近年來我們在反思行政執(zhí)法存在問題的基礎(chǔ)上尋找到的解決問題之道。它聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程、結(jié)果三個關(guān)鍵環(huán)節(jié),力度破解行政執(zhí)法的困境。

行政執(zhí)法公示制度旨在減少行政執(zhí)法中的暗箱操作,全力提升行政執(zhí)法的透明度和公正性,增加當事人和公眾對行政執(zhí)法的信任感和滿意度,從而能自覺接受行政執(zhí)法和配合行政執(zhí)法,從源頭上減少行政執(zhí)法的阻力;全過程記錄旨在提高行政執(zhí)法的規(guī)范性,減少行政執(zhí)法中的沖突。即使有沖突,也能還原事實真相;重大執(zhí)法決定法制審核旨在提升行政執(zhí)法決定的質(zhì)量和水準,在行政執(zhí)法的實體和程序上保證執(zhí)法的合法性合規(guī)性,讓行政執(zhí)法能夠經(jīng)受住不僅是行政復(fù)議、行政訴訟的考驗,更是人民群眾的考驗。正是基于此,《三項制度指導(dǎo)意見》明確提出要“全面實現(xiàn)執(zhí)法信息公開透明、執(zhí)法全過程留痕、執(zhí)法決定合法有效,行政執(zhí)法能力、水平整體大幅提升,行政執(zhí)法行為被糾錯率明顯下降,行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高。”

行政執(zhí)法三項制度近三年的試點實踐表明,它的確能夠擔負起提升行政執(zhí)法水平和質(zhì)量的使命,對保障人民群眾合法權(quán)益,維護政府公信力,營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境方面,發(fā)揮了積極的作用。

三、推進法治政府建設(shè)的重要保證

嚴格依法行政、建設(shè)法治政府,是全面依法治國的重點和關(guān)鍵。十八大提出到2020年法治政府基本建成目標,十九大進一步提出到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的要求。加快法治政府建設(shè),對實現(xiàn)法治建設(shè)的目標至關(guān)重要。

行政執(zhí)法是行政機關(guān)使用最頻繁的行使職權(quán)的手段和方式,也是與人民群眾的權(quán)益最直接相關(guān)的、最經(jīng)常性的管理活動?！度椫贫戎笇?dǎo)意見》所規(guī)范的行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收征用、行政許可等行為,正是在實踐中廣泛使用,且社會關(guān)注極度的行政執(zhí)法行為。因此,行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平直接影響到依法行政和法治政府的實現(xiàn)。行政執(zhí)法三項制度以打造法治政府為基點,圍繞法治政府建設(shè)的關(guān)鍵要求對行政執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行改革和部署,設(shè)置更為科學(xué)、合理的機制,以點帶面,以小見大,引領(lǐng)法治政府建設(shè)。

法治政府是服務(wù)民眾的政府,也應(yīng)當是人民滿意的政府,法治之下的行政機關(guān)所從事的所有活動都在于為社會和公眾提供服務(wù)。服務(wù)于人民,服務(wù)于社會,既是行政機關(guān)賴以存在的正當基礎(chǔ),也是行政機關(guān)工作的最終歸宿。行政機關(guān)從事涉及民生等公共服務(wù)領(lǐng)域中的工作體現(xiàn)為服務(wù)民眾的特性,行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收征用、行政許可工作雖然帶有管制性,甚至表現(xiàn)為對違法者的制裁,同樣應(yīng)當奉行以人為本的要求。而人民是否滿意,評判法治政府成效的最高標準。行政執(zhí)法公示制度通過提高行政執(zhí)法的透明度,讓行政執(zhí)法在陽光下運行,自覺接受人民監(jiān)督和社會監(jiān)督,打造透明政府、陽光政府,進而實現(xiàn)公正的政府,提高人民對行政執(zhí)法的滿意度。

法治政府是規(guī)范有序的政府,行政權(quán)力的運行均應(yīng)建立在法治軌道之上。一旦行政權(quán)力偏離軌道,就會當事人甚至給經(jīng)濟社會帶來負面影響。執(zhí)法全過程記錄制度的核心要義在于規(guī)范執(zhí)法程序,要求通過文字、音像等方式行政執(zhí)法權(quán)力的行使記錄并歸檔,實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理,防止行政執(zhí)法權(quán)力偏離軌道,切實保障當事人的合法權(quán)益,最大限度地避免爭議和矛盾。

法治政府是公平高效的政府,行政決定應(yīng)當是高質(zhì)量、高水平的,能夠經(jīng)得住考驗。重大執(zhí)法決定法制審核制度以保證合法行政目標,重在行政執(zhí)法決定質(zhì)量上下功夫,保證重大行政執(zhí)法決定合法、有效,讓行政執(zhí)法禁得住群眾和歷史的檢驗,讓人民群眾滿意,從而避免因執(zhí)法違法或不當損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定或者其他不良后果,進而提升行政執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。