河南創(chuàng)新實行“1543”立法機(jī)制 

以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展 

核心閱讀：近兩年來，通過運用“1543”立法機(jī)制，河南省司法廳審查完成省政府規(guī)章11件，地方性法規(guī)10件，進(jìn)行立法調(diào)研64次，召開立法審查會、論證會、協(xié)調(diào)會80余次。高質(zhì)量立法對全省經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的保障和促進(jìn)作用持續(xù)增強(qiáng)。

□ 本報記者 張亮

近年來，河南省司法廳把立法質(zhì)量作為立法工作的生命線，認(rèn)真總結(jié)立法規(guī)律，積極探索、多措并舉，創(chuàng)新實行“一個意見、五項制度、四合審查、三會兩評”的“1543”立法工作機(jī)制，不斷提高立法質(zhì)量，立法對高質(zhì)量發(fā)展的推動作用進(jìn)一步提升。

一個意見

統(tǒng)領(lǐng)全省政府立法

2015年，立法法修改，全省設(shè)區(qū)的市政府獲得了地方立法權(quán)，政府立法進(jìn)入了一個新的時期。然而，對于如何開展政府立法，部分設(shè)區(qū)的市存在認(rèn)識不清、定位不準(zhǔn)、方法不當(dāng)?shù)睦Щ螅瑸榇?，河南省司法廳（原河南省政府法制辦）及時起草并提請省政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府立法工作的意見》，也即下文將提到的“一個意見”。

“一個意見”對新時期做好政府立法工作進(jìn)行了全面部署，深入分析了新形勢下做好政府立法工作的重要意義，對認(rèn)真履行政府立法工作的法定職責(zé)，加強(qiáng)政府立法能力建設(shè)，提高政府立法質(zhì)量，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法作了系統(tǒng)安排。

意見要求有立法權(quán)的省轄市政府、承擔(dān)立法任務(wù)的政府部門高度重視政府立法工作，善于運用政府立法促進(jìn)改革，推動發(fā)展?！耙粋€意見”的出臺為河南全省政府立法工作指明了方向。

五項制度

力促政府立法規(guī)范

“在以前的政府立法工作中，由于缺乏統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的程序規(guī)范和要求，設(shè)區(qū)的市政府立法很多工作開展得并不順利，起草單位不知道報送哪些材料，群眾不知道如何反映立法建議，審查部門不知道重點關(guān)注哪些問題，程序不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題嚴(yán)重影響了立法質(zhì)量。”平頂山市司法局工作人員胡萬樂說。

針對這些問題，河南省司法廳（原河南省政府法制辦）從“立法工作法治化”入手，起草并提請省政府印發(fā)了《河南省政府規(guī)章立項工作辦法》《河南省政府立法起草工作規(guī)定》《河南省政府立法審查工作規(guī)定》《河南省政府立法征求意見規(guī)定》和《河南省政府規(guī)章立法后評估辦法》五項制度。

五項制度是按照“一個意見”的要求，對立法項目從立項、起草、審查到征求意見和立法后評估全過程的程序性規(guī)定，是對立法法和規(guī)章制定程序條例等上位法的細(xì)化，通過五項制度對政府立法各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)政府立法規(guī)范化、制度化。

四合審查

全面提升立法質(zhì)量

河南省司法廳經(jīng)濟(jì)生態(tài)立法處處長李大可介紹說，近年來，河南省司法廳深入開展實地調(diào)研、基層調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研，充分了解立法重點、執(zhí)法難點，把立法質(zhì)量作為立法工作的生命線，通過認(rèn)真總結(jié)立法規(guī)律，積極探索“合政、合法、合公、合德”審查機(jī)制。

“四合”審查的首要環(huán)節(jié)是合政審查。按照合政審查標(biāo)準(zhǔn)，堅持每個立法項目，都首先學(xué)習(xí)中央和省委、省政府相關(guān)工作意見和改革舉措，確保在思想上、方向上與黨中央保持一致，在具體制度設(shè)計中，結(jié)合黨和國家的路線方針政策，對上位法沒有規(guī)定但符合中央、省委省政府改革精神和舉措部署的，敢于立法創(chuàng)新。

比如，黃河灘區(qū)因自然原因，群眾建房有“三年攢錢、三年筑臺、三年蓋房、三年還賬”說法。河南省委、省政府高度重視“三山一灘”脫貧攻堅工作，提出通過對部分灘區(qū)居民異地搬遷盡快幫助群眾脫貧成功。河南省司法廳在就《河南省黃河河道管理辦法》進(jìn)行實地調(diào)研中，了解到部分群眾以及灘區(qū)基層政府對遷建工作心里還有一定的擔(dān)憂：“搬遷后灘區(qū)土地怎么辦”“灘區(qū)還能不能搞種植”“遷建小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施如何建、資金從哪里來”。立法人員通過認(rèn)真學(xué)習(xí)中央有關(guān)政策文件，最終一致認(rèn)為將灘區(qū)遷建在河道管理辦法中予以規(guī)定，從現(xiàn)實看有利于河道管理和安全，從大局看符合中央脫貧攻堅、省委省政府“三山一灘”工作的決策部署，從長遠(yuǎn)看有助于保護(hù)黃河生態(tài)環(huán)境和灘區(qū)群眾可持續(xù)發(fā)展。最終，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，在《河南省黃河河道管理辦法》專設(shè)“灘區(qū)居民遷建”一章。

“四合”審查的第二個環(huán)節(jié)是合法審查。合法審查主要審查立法項目是否符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。正是運用合法審查機(jī)制，從立法程序到立法權(quán)限、立法內(nèi)容對法規(guī)規(guī)章草案進(jìn)行審查，避免與憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定相抵觸，做到與改革精神相銜接、與上位法的規(guī)定相一致，有力維護(hù)法制統(tǒng)一。

第三個環(huán)節(jié)是合公審查。2018年1月4日，鄭州市豫鷹賓館2樓的會議室里人聲鼎沸，這里正在進(jìn)行的是省住建廳、原省政府法制辦組織召開的《河南省集中供熱管理試行辦法》立法聽證會，來自熱用戶、熱生產(chǎn)企業(yè)、熱經(jīng)營企業(yè)的代表和有關(guān)專家就熱經(jīng)營企業(yè)選擇、供熱價格、供熱服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、供熱設(shè)施保護(hù)等立法問題展開了平等深入的交流、充分發(fā)表了各自的意見。

第四個環(huán)節(jié)是合德審查?！拔覀儗⑸鐣髁x核心價值觀的內(nèi)容融入到具體的立法條文當(dāng)中，使社會主義的價值追求具體化、規(guī)范化、制度化，保障社會主義核心價值觀被有效遵守?！焙幽鲜∷痉◤d經(jīng)濟(jì)生態(tài)立法處工作人員蘇杭介紹說。

在《河南省〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉實施辦法》立法中，通過到鄭州、平頂山等地基層移民安置點調(diào)研，發(fā)現(xiàn)個別貧困移民所獲得的補(bǔ)償費用不足以修建基本住房等問題。在既沒有上位法依據(jù)，也沒用其他省的規(guī)定作參考的情形下，立法人員按照合德審查的原則，從社會主義核心價值觀“平等”“友善”的價值追求入手，規(guī)定對補(bǔ)償費用不足以修建基本用房的貧困移民，應(yīng)當(dāng)按照保障基本住房的原則給予補(bǔ)助，從而在立法上充分保障了貧困移民的基本居住權(quán)利。

三會兩評

有效提高立法效率

“以前沒有從事過立法工作，感覺立法很陌生，通過修訂《河南省黃河河道管理辦法》接觸了立法，才發(fā)現(xiàn)這是一項程序要求嚴(yán)、專業(yè)要求高、協(xié)調(diào)任務(wù)重的工作?！焙幽宵S河河務(wù)局法規(guī)處錢定坤介紹說，“我們提交送審稿后，省司法廳召開了立法審查會、論證會，對主要問題邀請專家進(jìn)行研究論證，并對部分條款進(jìn)行修改、完善。由于部分省直部門有不同意見，省司法廳組織發(fā)改、水利、住建、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門召開協(xié)調(diào)會，對分歧進(jìn)行了多次協(xié)調(diào)，我們和省直部門進(jìn)行了充分協(xié)商，最終在司法廳協(xié)調(diào)下，各方達(dá)成了一致，辦法順利出臺。”

據(jù)了解，目前河南省司法廳對所有立法項目均組織起草部門、有關(guān)單位和專家召開立法審查會、論證會、協(xié)調(diào)會三個會議，并逐法進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、制度廉潔性評估?！叭龝眻猿謫栴}導(dǎo)向，通過前期的實地調(diào)研、基層調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研充分了解立法重點、執(zhí)法難點，在審查會交流思想，聚焦主要問題，通過論證會研究吸收各方意見，集思廣益解決問題，通過協(xié)調(diào)會統(tǒng)一各方意見，將相關(guān)矛盾解決在提交政府審議之前。

據(jù)統(tǒng)計，近兩年來，通過運用“1543”立法機(jī)制，河南省司法廳審查完成省政府規(guī)章11件，地方性法規(guī)10件，進(jìn)行立法調(diào)研64次，召開立法審查會、論證會、協(xié)調(diào)會80余次，高質(zhì)量立法對全省經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的保障和促進(jìn)作用持續(xù)增強(qiáng)。 

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