建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化量化裁量權(quán)標準，是黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，也是深入推進依法行政、規(guī)范行政裁量權(quán)的實際需要。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），對行政裁量權(quán)基準制定和管理的總體要求、制定職權(quán)職責(zé)、基準內(nèi)容、制定程序、管理和保障作出全面、系統(tǒng)性規(guī)定，為統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準制度建設(shè)提供了基本遵循和指引，對于深入貫徹習(xí)近平法治思想，全面推進法治政府建設(shè)，必將產(chǎn)生重大而又深遠的影響。

《意見》是統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準制度建設(shè)的現(xiàn)實需求。行政裁量權(quán)基準，是近年來伴隨著裁量權(quán)治理轉(zhuǎn)型而在我國執(zhí)法實踐中逐步建立起來的一種新興制度，旨在通過細化量化行政裁量權(quán)的具體行使標準來實現(xiàn)對裁量權(quán)的自我規(guī)制。作為一種執(zhí)法實踐創(chuàng)新，行政裁量權(quán)基準植根于中國本土實踐，凝聚了地方基層執(zhí)法者的智慧，并“自下而上”、迅速成為中國法治推進中最具價值和生命力的一種新型裁量治理模式。同時，行政裁量權(quán)基準作為一種特殊的規(guī)則之治，融合在自律與他律之間，平衡于拘束與裁量之間，以其特有的結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢防止了行政裁量權(quán)的濫用，實現(xiàn)了行政裁量的有效治理。

伴隨著行政裁量權(quán)基準在全國迅速發(fā)展，各地各部門對裁量權(quán)基準的制定亦存在著形式化、批發(fā)化的傾向，以及重復(fù)性甚至沖突性等問題，使得行政裁量權(quán)基準欠缺科學(xué)性、系統(tǒng)性，無法充分發(fā)揮行政裁量自身的內(nèi)在價值與功能。針對這些問題，雖然各地各部門紛紛出臺指導(dǎo)行政裁量權(quán)基準制定的管理辦法，對本地區(qū)、本部門行政裁量權(quán)基準的制定進行統(tǒng)一規(guī)范，但仍存在基準制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，導(dǎo)致行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時有發(fā)生。為從國家層面統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準的制定和管理，《意見》在吸收各地各部門裁量權(quán)基準制定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成了一部全面、系統(tǒng)的指導(dǎo)性文件，提出了制定裁量權(quán)基準銜接和協(xié)調(diào)的要求，回應(yīng)了我國執(zhí)法實踐對進一步推進行政裁量權(quán)基準制度建設(shè)的現(xiàn)實需求。

《意見》為行政裁量權(quán)基準制度建設(shè)提供統(tǒng)一的規(guī)范基礎(chǔ)。針對實踐中大量涌現(xiàn)的行政裁量權(quán)基準及其存在的問題，《意見》以統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準為主要任務(wù)，從多方面進一步推進行政裁量權(quán)基準制度的科學(xué)化構(gòu)建和法治化建設(shè)。在統(tǒng)一基準的形式和內(nèi)容上，針對理論和實務(wù)中所使用的“裁量基準”“裁量標準”“自由裁量權(quán)基準”等不同范疇及其認識分歧，《意見》明確將其統(tǒng)一表述為“行政裁量權(quán)基準”，統(tǒng)一界定為是“對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標準”。在統(tǒng)一基準的制定與管理方面，《意見》不僅高度關(guān)注基準制定的權(quán)限和程序等核心性問題，還明確提出因“可能出現(xiàn)明顯不當、顯示公平”和“客觀情況發(fā)生變化”而需要對基準進行修改和完善的動態(tài)管理。

從規(guī)范行政裁量權(quán)基準的類型看，目前實踐中既有各地各部門制定的具體行政裁量權(quán)基準，也有指導(dǎo)制定具體行政裁量權(quán)基準的文件。從具體行政裁量權(quán)基準規(guī)范的行為種類看，行政裁量權(quán)基準大多是對行政處罰行為予以規(guī)范，但也有多地對行政許可、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付等裁量權(quán)基準作了規(guī)定。針對實踐中行政裁量權(quán)基準呈現(xiàn)出多種類、多領(lǐng)域、多層次的發(fā)展態(tài)勢，《意見》對制定各類行政裁量權(quán)基準的權(quán)限、程序等提出了總體性要求，同時又對行政處罰、行政許可、行政征收征用等8種類型的裁量權(quán)基準分別作出具體規(guī)定，實現(xiàn)了基準制定總與分的統(tǒng)一。

以《意見》為指引，進一步推進行政裁量權(quán)基準的法治化建設(shè)。《意見》是第一部中央層面統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定的綱領(lǐng)性文件，標志著我國行政裁量權(quán)基準的法治化建設(shè)進入到一個新的發(fā)展階段。目前，31個?。▍^(qū)、市）均出臺了裁量權(quán)基準管理辦法，涵蓋了對多種具體行政裁量權(quán)基準的規(guī)制，地方政府出臺的具體行政裁量權(quán)基準數(shù)量約5200個。在《意見》出臺后，各地各部門必須以《意見》為依據(jù)對各級行政裁量權(quán)基準管理辦法和各類具體行政裁量權(quán)基準進行全面清理，兩類文件的內(nèi)容和條款均不得與《意見》相抵觸。以《意見》為“根本依據(jù)”全面清理和修訂行政裁量權(quán)基準和管理辦法，建構(gòu)起以《意見》為統(tǒng)領(lǐng)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政裁量權(quán)基準治理的規(guī)范體系。

制度的生命力在于執(zhí)行。為確?！兑庖姟氛嬲l(fā)揮推進行政裁量權(quán)基準制度建設(shè)的有效性，必須強化對行政裁量權(quán)基準的執(zhí)行監(jiān)督。這可以通過《意見》設(shè)定的專門監(jiān)管措施來實施，也可以將行政裁量權(quán)基準納入常規(guī)性行政執(zhí)法來監(jiān)管，一體推進對行政裁量權(quán)基準的執(zhí)行監(jiān)督。主要措施有：一是報備與審查。具有裁量權(quán)基準制定權(quán)限的行政機關(guān)根據(jù)工作需要依法制定行政裁量權(quán)基準，需要根據(jù)發(fā)布裁量權(quán)基準的文本性質(zhì)，具體屬于規(guī)章或規(guī)范性文件，分別進行備案接受監(jiān)督。備案審查機關(guān)不僅要對裁量權(quán)基準的合法性進行審查，也要對其是否符合上級機關(guān)裁量權(quán)基準進行審查。二是將裁量權(quán)基準納入日常行政執(zhí)法活動，如將裁量權(quán)基準內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息，通過內(nèi)部和外部監(jiān)督機制來實施執(zhí)行監(jiān)督。三是建立裁量權(quán)基準執(zhí)行考核機制，通過行政執(zhí)法評議考核將裁量權(quán)基準的執(zhí)行情況作為對地方政府、政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

（作者□ 周佑勇系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部主任、教授）