浙江開展縣鄉(xiāng)合法性審查質(zhì)效提升改革

實(shí)現(xiàn)基層依法治理“三大突破”

□ 本報(bào)記者　　王 春

□ 本報(bào)通訊員 黃穎慧

“全省先行試點(diǎn)的27個(gè)縣（市、區(qū)）共開展合法性審查3.96萬件，行政行為爭議發(fā)生率、敗訴糾錯(cuò)率分別下降至0.76%、1.58%，試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)合法性審查后事項(xiàng)均實(shí)現(xiàn)零敗訴。”這張亮眼的法治政府建設(shè)成績單，出自今年浙江省縣鄉(xiāng)合法性審查質(zhì)效提升改革。

浙江省委依法治省辦副主任、省司法廳廳長王中毅向《法治日報(bào)》記者介紹說，浙江省委、省政府高度重視縣鄉(xiāng)合法性審查質(zhì)效提升改革，將其作為法治浙江建設(shè)的標(biāo)志性成果來攻堅(jiān)突破。今年，省司法廳著力破解縣鄉(xiāng)合法性審查中存在的難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，全力推動(dòng)更多法治力量向前端和疏導(dǎo)端用力，實(shí)現(xiàn)了基層依法治理的“三大突破”，從源頭上減少信訪事項(xiàng)、行政爭議，全面提升基層各項(xiàng)工作法治化水平。

構(gòu)建“全覆蓋清單化”標(biāo)準(zhǔn)體系

實(shí)現(xiàn)規(guī)范審查新突破

自年初縣鄉(xiāng)合法性審查改革啟動(dòng)以來，省司法廳編制了全國首創(chuàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道合法性審查“一圖一清單一指引”工作標(biāo)準(zhǔn)，27個(gè)試點(diǎn)地區(qū)紛紛在省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況作了探索優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋，部分地區(qū)還制定了村級(jí)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)指引，進(jìn)一步延伸了審查標(biāo)準(zhǔn)化的基層觸角。

麗水是這次縣鄉(xiāng)合法性審查質(zhì)效提升改革的全域試點(diǎn)地區(qū)之一。在改革試點(diǎn)推進(jìn)過程中，麗水在省廳參考范本的基礎(chǔ)上，結(jié)合麗水山區(qū)實(shí)際情況積極探索一套適用于山區(qū)基層的合法性審查改革一攬子通用制度體系——《麗水市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道合法性審查工作規(guī)范》。

這套制度在四類必審事項(xiàng)基礎(chǔ)上，新增招標(biāo)文件等其他高頻涉法事項(xiàng)10項(xiàng)，將政府信息公開答復(fù)、行政賠償、涉法信訪事項(xiàng)處理意見3類其他事項(xiàng)先行納入審查范圍，拓展形成“4+3+X”審查事項(xiàng)目錄，并同步制作了首批行政規(guī)范性文件、鎮(zhèn)街合同實(shí)例指導(dǎo)手冊，收錄案例65例，破解“審什么、怎么審”改革難題。

“《改造施工工程合同》電工承包方式表述不清”“安全生產(chǎn)條款中各方權(quán)利義務(wù)不明確，存在歧義”。近日，在象山縣大徐鎮(zhèn)林善岙村村委會(huì)會(huì)議上，鎮(zhèn)合法性審查小組的成員們正在對牛岙自然村整村改造項(xiàng)目有關(guān)合同進(jìn)行專項(xiàng)審查。

這一幕，是大徐鎮(zhèn)開展村級(jí)合法性審查工作的一個(gè)小縮影。

“過去因?yàn)楹贤灰?guī)范引起了一些矛盾和糾紛，也吃了一些虧?，F(xiàn)在有了統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，不僅有規(guī)范的合同模板可以參考使用，鎮(zhèn)里還有專業(yè)的審查人員為我們把關(guān)，覺得工作特別有方向，心里特別踏實(shí)?！绷稚漆妩h支部書記鄭清和說。

大徐鎮(zhèn)今年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)村級(jí)合法性審查工作的實(shí)施意見》列明了村級(jí)重大決策、村級(jí)采購、村級(jí)工程等合法性審查事項(xiàng)清單，明確清單事項(xiàng)未經(jīng)合法性審查不得簽署資金提取審批，同時(shí)針對審查中發(fā)現(xiàn)的共性問題，編制工程建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、租賃等常用合同示范文本，供各行政村參考使用，從源頭規(guī)范村級(jí)合同管理，切實(shí)推動(dòng)審查規(guī)范化。

重塑“全閉環(huán)一體化”運(yùn)行體系

實(shí)現(xiàn)專業(yè)審查新突破

“這個(gè)合同提交給縣合法性審查中心進(jìn)行把關(guān)，那我就放心了！”這是永嘉縣甌北街道辦事處黨政辦主任張雷第一次申請縣合法性審查中心協(xié)審，這個(gè)合同是街道今年的“重頭戲”，經(jīng)不起一絲疏忽。但由于街道審查力量一直比較薄弱，對這些專業(yè)性強(qiáng)、金額又特別大的合同，張雷總是覺得心里沒底。

“縣合法性審查中心統(tǒng)籌了縣司法局法務(wù)骨干、專業(yè)執(zhí)法部門法治人員、公職律師、社會(huì)律師、法律專家學(xué)者等多方專業(yè)力量，他們可以為我們街道提供協(xié)助審查，這樣一來，我們基層就多了一層法治保障，辦事就更有底氣了！”張雷說。

杭州市上城區(qū)采荷街道是典型城市老街區(qū)，舊改涉及13個(gè)社區(qū)、25個(gè)小區(qū)，建筑面積約106萬平方米。改造范圍廣、涉及利益多、實(shí)際情況復(fù)雜，社區(qū)舊改常常遇到難題。

“公示文件、政府文書的審核把關(guān)，是這次舊改的重要環(huán)節(jié)，但凡出現(xiàn)一絲差錯(cuò)，都有可能是致命的?！辈珊山值篮戏ㄐ詫彶橹行呢?fù)責(zé)人趙大慧介紹。

在這次社區(qū)舊改的過程中，街道合法性審查中心做到了全程參與，不僅與群眾“零距離”溝通，變“要我改”為“我要改”，還參與了青荷苑社區(qū)增設(shè)空間辦證合法性問題研究，拆改結(jié)合新增配套空間2000平方米，大幅提升了社區(qū)群眾的滿意度和幸福感。

走進(jìn)龍泉市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道合法性審查實(shí)踐教育基地，這里正在舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道合法性審查中心集中授牌儀式。

“街道成立合法性審查中心，相當(dāng)于有了個(gè)專業(yè)的法務(wù)團(tuán)隊(duì)，有效破解了原先審查人員力量不足、專業(yè)水平受限的難題，使得審查有人幫、問題有人解，在源頭上杜絕了很多問題文件和合同，為基層依法治理注入了‘強(qiáng)心劑’！”龍泉市劍池街道合法性審查中心負(fù)責(zé)人楊華表示。

目前，該市已實(shí)現(xiàn)19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均合法性審查中心全覆蓋，形成了高效協(xié)同、高標(biāo)賦能的基層審查格局。

縣鄉(xiāng)合法性審查中心有效運(yùn)行不僅全面統(tǒng)籌落實(shí)了審查力量，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府責(zé)任落實(shí)，還有效打破審查低效運(yùn)行瓶頸，推動(dòng)行政規(guī)范性文件、重大行政決策、重大合同備案審查，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)備盡備、應(yīng)審盡審、應(yīng)糾盡糾的閉環(huán)式審查，顯著提升了審查質(zhì)效。

健全“全方位多元化”保障體系

實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌機(jī)制新突破

全省1364個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每天上千條數(shù)據(jù)，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查”系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)，從前期審查，到備案閉環(huán)，全流程管控。

今年，浙江省以“好用管用”為導(dǎo)向，在原有應(yīng)用系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化構(gòu)建了省級(jí)全流程合法性審查數(shù)字應(yīng)用系統(tǒng)，在規(guī)范前端審查流程的同時(shí)，同步推進(jìn)智能輔助審查、案例中心、法律法規(guī)庫、法律專家?guī)靺f(xié)審派單等智慧賦強(qiáng)模塊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審查操作簡易化、審查過程智能化、審查備案一體化，切實(shí)推動(dòng)基層減負(fù)、審查提質(zhì)。

“探索建立實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)機(jī)制”是這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查質(zhì)效提升改革中的亮點(diǎn)措施之一。

作為全省較早全域配備鎮(zhèn)街道專職法制員的縣（市、區(qū)）之一的海寧市，探索建立了“初任法制員掛職輪訓(xùn)”機(jī)制，將掛職市級(jí)合法性審查中心學(xué)習(xí)半年作為新任專職法制員到崗前置程序，不斷提升合法性審查隊(duì)伍的專業(yè)能力。

“雖然專職法制員都獲得了法律職業(yè)資格，但是資格只是‘入門磚’，面對專業(yè)、復(fù)雜的合法性審查事項(xiàng)，實(shí)踐能力不足的問題就顯露出來了?！瘪R橋街道專職法制員李思承表示，“在司法局、綜合執(zhí)法局掛職學(xué)習(xí)的半年時(shí)間里，我積累了很多審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在基本已經(jīng)能夠獨(dú)立辦理審查件了?！苯刂聊壳?，該市已有12名專職法制員完成掛職學(xué)習(xí)，回到所在鎮(zhèn)街道專職專崗開展合法性審查工作。

蕭山區(qū)合法性審查中心目前已專項(xiàng)參與臨空高質(zhì)量發(fā)展、世紀(jì)城空間拓展、湘湖·蕭濱合作區(qū)、總部用地出讓等41件重大事項(xiàng)并入駐7大專班，累計(jì)審查事項(xiàng)達(dá)400余件，合法性審查專家資源庫在這些區(qū)級(jí)重大項(xiàng)目的審查中切實(shí)發(fā)揮了重要作用。

據(jù)杭州市蕭山區(qū)司法局負(fù)責(zé)人樓向東介紹，目前蕭山區(qū)在合法性審查機(jī)構(gòu)和高等院校、律師事務(wù)所等雙向交流合作交流機(jī)制中做了諸多有益探索，不僅建立了由知名律師、專家學(xué)者組成的合法性審查人才資源庫，還與浙江工業(yè)大學(xué)、浙大城市學(xué)院建立了區(qū)級(jí)行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，同時(shí)通過派駐駐點(diǎn)服務(wù)律師等形式推動(dòng)轄區(qū)律所就合法性審查工作中的重點(diǎn)專班深入開展合作，不斷培育合法性審查前沿成果，提高合法性審查水平。

此外，今年4月1日全國首部規(guī)范行政合法性審查工作的創(chuàng)制性政府規(guī)章《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》正式施行，以立法形式將審查職能拓展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道?？h鄉(xiāng)合法性審查評(píng)價(jià)指標(biāo)、備案工作規(guī)則、實(shí)踐實(shí)訓(xùn)、顧問考核退出制度配套制度也相繼出臺(tái)，全面覆蓋合法性審查機(jī)制建設(shè)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、行為質(zhì)效等核心要素，全面回應(yīng)合法性審查需求，充分做好制度供給保障，為縣鄉(xiāng)依法治理夯基壘臺(tái)。