□ 呂忠梅

我國憲法第二十六條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！庇纱嗽O定了國家環(huán)境保護的雙重任務，既要保護生活環(huán)境，又要保護生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)環(huán)境法典草案以“生態(tài)環(huán)境”命名，因此容易產(chǎn)生一個誤解，我國生態(tài)環(huán)境法典并不保護生活環(huán)境。那么，生態(tài)環(huán)境法典是否保護生活環(huán)境？如何保護生活環(huán)境？是否可以保護所有的生活環(huán)境？一系列問題亟待厘清。

生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境既有區(qū)別又有聯(lián)系

環(huán)境科學中的環(huán)境是以人為中心的客觀存在，既有天然存在的自然狀態(tài)，如陽光、空氣、土壤、河流、湖泊、海洋、森林、草原、野生動物等，也有經(jīng)過人工改造過的自然，如城市、村落、水庫、園林等。

從環(huán)境保護的意義上講，環(huán)境是指人生活的空間及其中影響人類生存和發(fā)展的各種自然的、經(jīng)過改造的自然狀況的總和，就是人的生活環(huán)境。

實際上，生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境是兩個既有區(qū)別又有聯(lián)系的概念。

從區(qū)別上看，前者側重人類活動空間，保護目的在于滿足人的直接生存需求；后者指向生態(tài)系統(tǒng)功能，保護目的側重滿足人的可持續(xù)發(fā)展基礎。

從聯(lián)系上看，一方面，生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境可能出現(xiàn)空間交叉，比如人類居住區(qū)周邊生態(tài)系統(tǒng)（如城市森林）同時構成生活環(huán)境要素與生態(tài)環(huán)境要素；另一方面，生活環(huán)境可能影響生態(tài)環(huán)境，比如人類活動空間的不斷擴大或者過量排放污染物，都會破壞生態(tài)環(huán)境。

因此，從生態(tài)環(huán)境法典“促進人與自然和諧共生”的價值目標看，生態(tài)環(huán)境的概念要大于生活環(huán)境并可以將其囊括其中，這也是生態(tài)環(huán)境法典命名的考量。

生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境保護制度有不同側重

在法律上，生活環(huán)境的保護和生態(tài)環(huán)境的保護存在不同。生活環(huán)境保護的制度功能在于直接保障公眾健康、維護個人生命健康權益。生態(tài)環(huán)境保護的制度功能在于維持生態(tài)平衡與代際公平、維護公共生態(tài)利益。

具體來說，生活環(huán)境的保護涉及個人權利與公共利益兩個方面，主要是通過公法手段執(zhí)行更嚴格的環(huán)境質量標準和污染物排放標準、對人們可能影響環(huán)境質量的生產(chǎn)生活行為進行規(guī)制，其救濟手段包括私法和公法兩種，比如，因污染環(huán)境行為造成個人生命健康損害或財產(chǎn)損失的，受害人可以根據(jù)民法典直接主張侵權賠償；因環(huán)境污染行為可能造成公眾健康損害威脅的，環(huán)境監(jiān)管機關可以實施行政處罰。

生態(tài)環(huán)境保護主要涉及公共利益和集體權利，主要是通過公法手段嚴格監(jiān)管自然資源開發(fā)利用活動、對人們可能破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行控制，其救濟手段以公法為主，側重于生態(tài)系統(tǒng)服務功能恢復和生態(tài)系統(tǒng)平衡的維護。比如，因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為造成損害的，可以由相關政府主張生態(tài)環(huán)境損害賠償、法律規(guī)定的機關和組織提起公益訴訟。兩種不同的法律規(guī)范，意味著生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境保護制度會有不同側重。

生態(tài)環(huán)境法典全面系統(tǒng)保護生活環(huán)境

生態(tài)環(huán)境法典草案對生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境進行協(xié)同保護，建立了促進“生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富?！钡南到y(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維。

首先，草案建立了保護生活環(huán)境的立法目的和基本原則、基本制度。草案立足“以人民為中心”的法治立場，將增進人民福祉作為法典編纂目標，在總則中明確宣示防治污染和其他公害，保障公眾健康，保護公民環(huán)境權益；建立了“預防為主、系統(tǒng)治理”的基本原則。同時，還從總體上建立了與保護生活環(huán)境有關的監(jiān)督管理體制和工作機制，規(guī)定了環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境污染事故應急處理、信息公開和公眾參與等多項直接關系生活環(huán)境保護的法律制度。比如，明確規(guī)定國家建立健全生態(tài)環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展生態(tài)環(huán)境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染、生態(tài)破壞等有關的疾病。

其次，貫徹落實憲法原則和高度重視保護生活環(huán)境的國家任務，草案將污染防治編置于法典的第一分編。目前，草案污染防治編對現(xiàn)行大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法、環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法等法律中關于污染防治的規(guī)定，進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成優(yōu)化，形成9個分編525個條文，將現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)定的污染防治共性制度總結提煉為通則、一般規(guī)定，并將實踐證明行之有效的成熟的污染防治經(jīng)驗上升為法律制度規(guī)定。同時，在體例結構上，優(yōu)先考慮對公眾生命健康影響最直接的大氣、水、土壤的污染防治，其次是對固體廢物、噪聲、放射性污染源的治理，并對化學物質、電磁輻射、光等新領域污染防治問題作出針對性規(guī)定。

再次，草案在生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編中有針對性地規(guī)定了保護生活環(huán)境的相關制度。如，在生態(tài)保護編中規(guī)定“國家將具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動植物天然集中分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡納入以國家公園為主體的自然保護地體系，實行統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)管控，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質生態(tài)服務的需要”，從有特殊價值的生態(tài)系統(tǒng)保護角度體現(xiàn)保護生活環(huán)境。再如，草案綠色低碳發(fā)展編規(guī)定“國家鼓勵開展氣候變化健康風險和適應評估，加強氣候敏感疾病的監(jiān)測預警和防控，推進氣候變化健康適應行動，提高氣候變化和極端天氣氣候事件下健康適應水平”，從應對氣候變化角度保護生活環(huán)境。

最后，草案法律責任編通過對不同性質的法律責任及其責任承擔方式的銜接體現(xiàn)對生活環(huán)境的保護。草案從銜接私益損害與公益損害救濟，協(xié)調行政責任、民事責任、刑事責任等方面，對損害生活環(huán)境行為的法律責任承擔及其救濟方式進行了制度安排。如，草案規(guī)定，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為應當承擔民事侵權責任、行政責任、刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事侵權責任。又如，草案規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責的部門、機構以及有關社會組織，可以依法支持因污染環(huán)境、破壞生態(tài)受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。

總之，我國生態(tài)環(huán)境法典保護生活環(huán)境的立法目的十分明確，相關制度也會在廣泛聽取各方面意見建議的基礎上得到進一步完善。

（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學會副會長。本報記者朱寧寧整理）