原標(biāo)題：關(guān)于發(fā)揮人大代表主體作用的實踐與研究

1954年，原常德市（現(xiàn)武陵區(qū)，下同）選舉產(chǎn)生第一屆人大代表112名，并選舉產(chǎn)生市人民委員會，人大制度在原常德市得以確立。1980年11月，原常德市第八屆人大一次會議選舉產(chǎn)生首屆市人大常委會組成人員。

人民代表大會制度建立至人大常委會設(shè)立初期，武陵區(qū)的人大代表工作順應(yīng)人大制度的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了徘徊曲折、恢復(fù)探索、完善規(guī)范等不同時期。代表選舉主要根據(jù)地方組織法、選舉法和《湖南省縣級以下人民代表大會直接選舉細則（1983年12月22日省六屆人大常委會第四次會議通過）開展，先后經(jīng)過“成立選舉委員會、劃分選區(qū)、分配名額、選舉培訓(xùn)、宣傳發(fā)動”等10個基本步驟。代表候選人重點考慮了黨派、民族、性別、界別等因素，其審查程序并不十分嚴(yán)格和完備。為切實發(fā)揮代表主體作用，一方面，歷屆人大組織代表進行了相關(guān)主題的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，但主要停留在念報紙、學(xué)文件、講時事層面，與代表履職實踐結(jié)合不緊，培訓(xùn)的針對性、系統(tǒng)性有些不夠。另一方面，歷屆人大以組織法和代表法為依據(jù)，重點保障了代表參會、議事、監(jiān)督等權(quán)力，但在代表活動的組織、經(jīng)費、協(xié)調(diào)等保障和服務(wù)方面存在欠缺，主要是指導(dǎo)不夠細致經(jīng)常、激勵手段不是很多、宣傳效果不很明顯。與此同時，人大代表履職長期處于居無定所的窘境。

回顧人大常委會設(shè)立的40年風(fēng)雨征程，武陵區(qū)人大及其常委會始終把發(fā)揮代表主體作用作為堅持和完善人民代表大會制度的根本，形式不斷創(chuàng)新、制度日臻完善、影響持續(xù)擴大，代表工作始終充滿著生機與活力。

一、嚴(yán)選代表，讓代表履職有“基”

1．嚴(yán)格資格準(zhǔn)入。堅持從源頭把住代表入口關(guān)，明確人大代表候選人條件，將人大代表的任職資格、條件細化為 “政治素質(zhì)好、法律意識強、群眾觀念牢、議事水平高、道德品質(zhì)優(yōu)、健康狀況良”等六項具體要求。同時，對照 “負(fù)面清單”逐條排查，建立和落實回溯追責(zé)的推薦責(zé)任制，確保選出組織放心、群眾滿意、社會認(rèn)可的人大代表。

2．嚴(yán)格代表推薦。將選民與代表候選人面對面列入選舉程序，通過采取選舉委員會介紹、推薦人介紹、候選人自我介紹“三結(jié)合”的方式，將人大代表候選人的基本情況與綜合表現(xiàn)全面、客觀地呈現(xiàn)給選民，并允許人大代表候選人回答選民詢問，現(xiàn)場爭取選民支持，確保選民對候選人“知名、知人、知情”，能夠按自己的真實意愿參與投票選舉。

3．嚴(yán)格組織審查。建立代表候選人資格審查制度，成立由人大牽頭的聯(lián)合工作組，定期組織紀(jì)委、組織部、檢察院等部門召開聯(lián)席會議，對初步確定人大代表候選人的政治素質(zhì)、大局意識、參政能力、遵紀(jì)守法等情況進行重點審查，根據(jù)聯(lián)合審查情況依法確定人大代表正式候選人。衡陽賄選案產(chǎn)生后，代表候選人的審查調(diào)整為由黨委組織部門牽關(guān)，并將審查部門擴展到公安、衛(wèi)計、人社、稅務(wù)等26個部門，人大代表候選人的綜合素質(zhì)得以持續(xù)提升。

二、學(xué)習(xí)培訓(xùn)，讓代表履職有“方”

1．突出培訓(xùn)重點。主要分三個層面：一是“應(yīng)知應(yīng)會”。通過屆初舉辦短期輪訓(xùn)班，讓代表對人大制度的基本知識，憲法、組織法等法律法規(guī)，以及起草和提出議案建議的操作規(guī)范入腦入心。二是“知情知政”。定期向代表通報人大和“一府一委兩院”主要工作情況，組織視察和評議“一府一委兩院”及其部門工作，讓代表全面、及時地了解全區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀。三是“專識專長”。結(jié)合監(jiān)督重點舉辦專題培訓(xùn)，促進代表掌握專業(yè)知識。如：組織財經(jīng)代表赴國家會計學(xué)院參加政府預(yù)算管理與財政支出績效評價高級研修培訓(xùn)，編印預(yù)算審查監(jiān)督辦法手冊，切實提高了代表預(yù)算審查監(jiān)督能力。

2． 健全培訓(xùn)機制。一是引入整合機制。整合社會培訓(xùn)資源，做到“借外腦、用外力”。如：與高校、黨校、圖書館等建立相對固定的合作關(guān)系，利用全社會以及區(qū)域外資源進行代表培訓(xùn)。二是引入競爭機制。在制定培訓(xùn)計劃時，對人大各委室提出的培訓(xùn)需求擇優(yōu)立項，既調(diào)動開展培訓(xùn)工作的積極性，又使有限的培訓(xùn)經(jīng)費和資源得到合理配置。三是引入輻射機制。建立人大代表官方微信公眾號和微信群等網(wǎng)絡(luò)交流平臺，利用新媒體強大的凝聚力和輻射功能，通過設(shè)置政策宣講、法律解讀、履職交流等欄目，廣泛開展代表網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)。

3．延伸培訓(xùn)領(lǐng)域。將代表培訓(xùn)向社會延伸，讓人大代表更好地走近群眾，讓群眾更好地了解人大工作。一是把人大制度專題列入黨委中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部的人大意識。二是邀請普通群眾與代表一道參與人大重要會議與活動，為人民群眾了解代表履職行權(quán)開辟直接通道。三是全方位構(gòu)筑由報刊、網(wǎng)絡(luò)、電視等組成的宣傳平臺，面向全社會開展以人大制度和憲法法律為內(nèi)容的常識培訓(xùn)。

三、服務(wù)保障，讓代表履職有“底”

1．抓組織保障。通過在省人代會上提出議案，并多次向區(qū)委匯報，2001年在全省率先設(shè)立正科級的街道人大工作聯(lián)絡(luò)委員會。堅持建立健全街道人大工委職責(zé)和考核評比辦法，進一步促進了街道人大工作，為推動全省建立街道人大工作機構(gòu)積累了經(jīng)驗。本屆以來，積極爭取區(qū)委重視支持，為全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作機構(gòu)配齊了正、副主席（主任），為推動人大工作提供了堅強的組織保障。

2．抓經(jīng)費保障。貫徹落實代表法精神，將代表工作經(jīng)費列入?yún)^(qū)級財政預(yù)算，并由每人每年400元提高到1000元。堅持代表工作經(jīng)費專款專用，向人大代表小組開展履職活動提供經(jīng)費補助，消除了代表執(zhí)行代表職務(wù)的后顧之憂。在區(qū)委、政府的重視支持下，從2008年開始，為全區(qū)各基層人大工作機構(gòu)每年撥付1萬元工作經(jīng)費，專門用于人大代表工作。

3．抓協(xié)調(diào)保障。每年初召開基層人大工作會議，結(jié)合常委會年度工作要點全面部署工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大與常委會步調(diào)一致。每季度召開全區(qū)代表工作例會，重點通報代表工作情況、交流代表工作經(jīng)驗，實現(xiàn)信息共享，促進共同提高。同時，聯(lián)工委與人大機關(guān)各委室協(xié)同配合，形成協(xié)調(diào)服務(wù)的工作合力，為代表視察調(diào)研、深度思考、為民發(fā)聲提供全方位支持。

四、監(jiān)督激勵，讓代表履職有“勁”

1．強化聯(lián)系激發(fā)歸屬感。完善市區(qū)人大代表聯(lián)系制度，夯實常委會和代表的溝通渠道：常委會組成人員每年走訪聯(lián)系代表一次以上；每季度定期召開一次代表小組長例會；每月開展一次主任接待日活動；每年聽取一次常委會組成人員聯(lián)系代表履職情況匯報。同時，主動當(dāng)好代表的“娘家”，用“親情”感染代表，積極回應(yīng)代表關(guān)切，幫助解決實際困難，使代表體會到“家”的溫暖。

2．典型引路激發(fā)使命感。挖掘代表先進事跡，編印人大代表風(fēng)采錄，發(fā)揮了典型引領(lǐng)作用。全區(qū)先后涌現(xiàn)出胡小明、吳光清等一批優(yōu)秀代表，并形成了以他們?yōu)楹诵牡亩鄠€先進代表群體。堅持創(chuàng)新舉措，以常委會主任率先回選區(qū)述職、接受選民滿意度測評為引領(lǐng)，動員人大代表“走出去”，直面選民述職，主動接受監(jiān)督。人大代表回原選區(qū)向選民述職成為了制度性安排，全體代表為爭取選民的認(rèn)同積極行動起來：有的下原選區(qū)召開座談會，了解選民要求；有的在原選區(qū)公布聯(lián)系方式，作出服務(wù)承諾；有的投身“三大攻堅”，積極扶弱助殘。

3．考評督導(dǎo)激發(fā)責(zé)任感。每年為代表印制履職記實本，讓代表履職“有據(jù)可查”。健全代表履職考評和監(jiān)督機制，制訂和完善《人大代表小組年度履職考核評比辦法》《人大代表接受監(jiān)督的暫行辦法》《人大代表聯(lián)系選民辦法》等。2008年，選聘市、區(qū)人大代表形象監(jiān)督員，負(fù)責(zé)監(jiān)督市、區(qū)代表履行職務(wù)、遵紀(jì)守法等情況。2018年，探索建立人大代表約談制度，通過可量化的底線標(biāo)準(zhǔn)，促進實現(xiàn)“榮譽代表”向“責(zé)任代表”的回歸與轉(zhuǎn)變。同時，明確提出依法依程序勸辭代表，形成了代表“既能進，也能出”的價值導(dǎo)向，倒逼代表積極作為。

五、搭建平臺，讓代表履職有“為”

1．構(gòu)筑活動平臺。2008年，在全市率先按照“五有”即“有牌子、有桌子、有電腦、有制度、有檔案”的標(biāo)準(zhǔn)啟動省、市、區(qū)人大代表活動室建設(shè)。2009年，實現(xiàn)了代表活動室建設(shè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。2014年，將代表活動室統(tǒng)一建設(shè)為人大代表聯(lián)系群眾工作室。2018年，將人大代表聯(lián)系群眾工作室與黨代表、政協(xié)委員活動陣地整合為“兩代表一委員”活動室，并在社區(qū)試點設(shè)立便民聯(lián)系站3個、便民聯(lián)系欄15處，人大代表便民聯(lián)系的立體網(wǎng)絡(luò)進一步形成。

2．選好活動主題。通過走訪選區(qū)選民、剖析代表建議、收集網(wǎng)絡(luò)民意、發(fā)函征求意見，為代表活動篩選確定重點，確保了代表活動議題既具有典型性，又能夠充分反映民意。堅持以特色主題活動統(tǒng)領(lǐng)代表工作。如：圍繞提升代表履職能力、服務(wù)全區(qū)發(fā)展大局，先后開展“雙學(xué)雙聯(lián)”、“雙為雙促”等主題活動。2019年，在全區(qū)啟動以“訪選區(qū)察民情、訪選民解民難”為內(nèi)容的“兩訪”主題實踐活動，引導(dǎo)代表采取結(jié)對聯(lián)系、隨機走訪、網(wǎng)絡(luò)溝通、定點接待、約請座談等方式，著力解決民生熱點難題。

3．創(chuàng)新活動形式。針對區(qū)政府職能不全等實際，嘗試根據(jù)活動議題的需要，打破人大代表原有的市區(qū)或小組界限開展活動。在這一思路的指引下，創(chuàng)造了“人大代表聯(lián)組活動”模式。代表聯(lián)組主要有三種形式：一是市、區(qū)代表小組聯(lián)合開展活動；二是不同的人大代表小組就同一類問題聯(lián)合開展活動；三是相關(guān)專業(yè)的代表就特定問題聯(lián)合開展活動。

六、跟蹤督辦，讓代表履職有“果”

1．落實“三責(zé)”。落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。專題召開建議交辦會，要求承辦部門圍繞建議辦理“定領(lǐng)導(dǎo)、定科室、定要求、定時間”。落實協(xié)調(diào)責(zé)任。及時收集、處理辦理工作情況，加強代表與承辦單位之間的溝通協(xié)調(diào)，合力辦好建議。落實承辦責(zé)任。督促承辦單位對建議辦理一抓到底，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、業(yè)務(wù)股室歸口抓的良性工作體系。

2．實現(xiàn)“三新”。建立新機制。完善《人大代表建議辦理工作規(guī)范》，從“辦結(jié)率”、“面商率”、“滿意率”等方面對辦理工作實行目標(biāo)管理。完善新程序。對征求意見、建議答復(fù)、辦理程序等提出明確要求，促進建議辦理更加規(guī)范；實施新舉措。組織代表通過視察、聽匯報、座談等形式了解建議辦理進度，推動承辦部門“重點問題重點辦、熱點問題迅速辦、難點問題積極辦、一般問題熱心辦”。

3．把好“三關(guān)”。把好面商關(guān)。通過見面座談、上門走訪、邀請視察，面對面地征求代表意見、共商解決辦法。把好溝通關(guān)。注重明確建議辦理主體，確保主辦單位牽頭辦理、協(xié)辦單位積極配合；把好督辦關(guān)。采取“全面督辦與重點督辦相結(jié)合、會議督辦與視察督辦相結(jié)合、電話督辦與文件督辦相結(jié)合”等方式，促進了承辦單位與代表面對面“交賬”、實打?qū)崱敖Y(jié)賬”。（楊治國）