持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革、推進反腐敗工作法治化規(guī)范化，要求“健全完善配套法規(guī)，制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法規(guī)體系”。10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了《關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會根據憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。這意味著國家監(jiān)察委員會獲得法規(guī)制定權，也意味著，我國在行政法規(guī)、軍事法規(guī)、地方性法規(guī)之外，將出現一種全新類型的法規(guī)——監(jiān)察法規(guī)。那么，監(jiān)察法規(guī)在中國特色社會主義法律體系中處于怎樣的地位？監(jiān)察機關立法活動的范圍又如何界定？

憲法基礎：監(jiān)察權的獨立屬性。我國《憲法》第127條規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權”。基于這一點，我國的監(jiān)察法律體系區(qū)別于行政法律體系，也不屬于訴訟法律體系。如何用傳統(tǒng)的部門法劃分理論對監(jiān)察法律法規(guī)作出準確分類，目前還未形成共識。但無論在理論上將其歸入哪一領域，前提都是形成一個以《監(jiān)察法》為中心的監(jiān)察法律規(guī)范體系，而在具體制度的建構上，既要對過去的行政監(jiān)察法律進行合理繼承，又要根據改革的不斷深化，遵循其自身的立法目的、立法原則，對監(jiān)察法律體系進行充實。

在監(jiān)察領域，《監(jiān)察法》起著統(tǒng)領性和基礎性作用，但其基本法的屬性決定了，其中的大量規(guī)定還比較概括，不足以為監(jiān)察委員會的運行提供充足的制度供給。我國現行監(jiān)察法律體系還比較單薄，針對《監(jiān)察法》的許多重要內容還存在立法空白，比如，關于監(jiān)察工作的辦案程序和具體措施，在《監(jiān)察法》中存在大量“根據需要”“可以”等酌定性質的表述，這些概括性的規(guī)定為監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權提供便利的同時也容易引發(fā)監(jiān)察機關濫用自由裁量權的風險。為此，不斷提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性，為《監(jiān)察法》進行配套立法是當前立法工作的主要任務之一。十三屆全國人大常委會已將政務處分法、監(jiān)察官法兩部相關法律列入立法規(guī)劃，但人大的立法資源是有限的，且在立法效率方面存在客觀不足，難以適應當前的改革節(jié)奏，將與監(jiān)察委員會運行相關的所有事項皆交由全國人大及其常委會進行立法是不現實的。同時，在全國人大及其常委會的這些重要的后續(xù)立法出臺后，它們同樣存在一個細化和落實的過程，這就需要監(jiān)察法規(guī)來予以實現，這是賦予監(jiān)察委員會法規(guī)制定權的現實需要。

同時，黨和國家機構改革之后，國家監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，有利于實現黨紀和國法的互融互通與全面執(zhí)行，但合署辦公并不意味著兩者工作規(guī)則及實施程序的完全混同，這就使國家法律與黨內法規(guī)之間的協(xié)調問題在監(jiān)察領域體現得尤為突出。近兩年，我國黨內法規(guī)的制度建設非常迅速，今年印發(fā)了新修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和新制定的《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，黨內法規(guī)的體系不斷完善，相較之下，監(jiān)察方面的立法則顯得比較不足，亟待構建完備的法規(guī)體系，并使其與黨內法規(guī)呼應和銜接。

立法位階：遵循法律優(yōu)位原則。法律優(yōu)位原則的基本含義是“不抵觸”。在監(jiān)察立法領域遵循法律優(yōu)位原則，目的是確認法律于監(jiān)察法規(guī)的上下關系。該原則決定了，任何事項只要存在法律，有關監(jiān)察活動就只得嚴格依照法律規(guī)定，任何監(jiān)察法規(guī)都不能與法律相抵觸，否則就是無效的。在法律制定后，法律實施的客觀環(huán)境時時刻刻都在發(fā)生著重大變化，國家和社會對突破法律、實施社會管理創(chuàng)新的需求也層出不窮，這樣的需求在快速推進的國家監(jiān)察體制改革中體現得尤為明顯，但任何改革不能以違反法律、犧牲法治價值為代價。要做到這一點，就必然要求遵循法律優(yōu)位原則。

如上所述，監(jiān)察法規(guī)本身的存在是合理的，但監(jiān)察機關制定監(jiān)察法規(guī)的行為并不能因此就當然地具備形式上的直接意義并能被普遍適用，還應當結合《立法法》進行分析。即便監(jiān)察機關的法規(guī)制定權是依法授予的，也不代表不會產生抵觸上位規(guī)范的問題，這一點，我們要充分總結行政立法的經驗教訓?！读⒎ǚā芬?guī)定“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”“上位法優(yōu)于下位法”等技術性規(guī)則，如何處理配套立法與《監(jiān)察法》的關系，直接關涉法律的適用和實施?！侗O(jiān)察法》是由全國人大制定的基本法律，對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用，而監(jiān)察法規(guī)則是行政機關以法規(guī)范的方式對法律的具體化，因此監(jiān)察法規(guī)的效力位階應低于《監(jiān)察法》，原則上不可作出與《監(jiān)察法》相異的規(guī)定?！蛾P于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”“全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)”的內容，體現的就是法律優(yōu)位原則。

綜上，從法律優(yōu)位原則的角度來看，監(jiān)察法規(guī)至少應具備三個特點：第一，內容不得抵觸監(jiān)察法律的內容，包括監(jiān)察法律的立法目的、法律原則和具體規(guī)則等，否則當屬無效；第二，監(jiān)察法規(guī)的效力在位階上低于《監(jiān)察法》；第三，當二者在內容上存在不一致時，須以《監(jiān)察法》為準，同時啟動相關審查及修改程序。

立法權限的分配：遵循法律保留原則。法律保留原則是一項基本的立法原則，它解決的是全國人大及其常委會與其他機關的立法權限分配問題，以保證各立法主體在各自的權限范圍內進行立法。監(jiān)察法律體系的完善以及設定監(jiān)察立法權都應當遵循法律保留的原則，確保監(jiān)察體制改革和反腐敗工作在法治的基礎上進行，以充分保障公民基本人權。在監(jiān)察領域的保留事項，除了《立法法》的規(guī)定之外，還應結合監(jiān)察體制改革的實際情況進一步明確。

法律保留分為絕對保留和相對保留。絕對保留是指某些事項必須由法律規(guī)定，不得授權其他機關做出規(guī)定。相對保留是指全國人民代表大會及其常務委員會可以授權其他機關先制定法規(guī)。具體到監(jiān)察領域，結合《立法法》第9條的規(guī)定，至少有以下三項屬于法律絕對保留范圍，監(jiān)察法規(guī)不能就其作出規(guī)定：一是關于相關犯罪和刑罰的相關事項；二是關于公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰，例如關于留置措施的事項；三是關于監(jiān)察制度與司法制度的內容，例如監(jiān)察和訴訟的銜接問題。結合《立法法》第8條規(guī)定，以下內容則屬于法律相對保留事項，即全國人大及其常委會有權作出決定，授權國家監(jiān)察委員會可以根據實際需要，對其中部分事項先制定監(jiān)察法規(guī)：關于各級監(jiān)察委員會的產生、組織和職權；關于《監(jiān)察法》在民族區(qū)域自治地區(qū)、特別行政區(qū)、基層群眾自治組織的適用問題；關于監(jiān)察活動對非國有財產的征收、征用問題；關于監(jiān)察活動的國際合作問題等。但授權立法必須以依法授權為前提，且必須嚴格符合相關的程序要求。

無論是行政法規(guī)還是監(jiān)察法規(guī)，在法律保留的事項之外，為履行職責所需，可制定相關執(zhí)行性的規(guī)范，基于此，《關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》指出，國家監(jiān)察委員會根據憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)，可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項；（二）為履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項。但是，人大立法和部門立法的權力配置問題，一直是我國立法領域的一個爭議焦點，如何準確適用法律保留原則，在監(jiān)察立法的過程中堅持人大的主導權，防止部門立法的不當擴張，是在制定監(jiān)察法規(guī)的實踐中必須要關注的問題。

值得注意的是，此次授予監(jiān)察委員會法規(guī)制定權，是通過全國人大常委會決定的形式，這在我國雖有先例，且在一定程度上能緩解法治與改革的緊張關系，但監(jiān)察法規(guī)的地位、制定職權、范圍及程序等問題，還有待適時通過《立法法》加以明確，并在適用與備案審查、法規(guī)制定程序等方面進一步細化。（林珊珊）