今年9月7日，社會救助法（草案征求意見稿）全文公布，面向社會各界征求意見。此前，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》明確將“社會救助法制健全完備，體制機(jī)制高效順暢，服務(wù)管理便民惠民，兜底保障功能有效發(fā)揮，城鄉(xiāng)困難群眾都能得到及時救助”作為健全中國特色社會救助體系的重要內(nèi)容。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性社會保障制度，社會救助是國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)，旨在保證每一位公民都能獲得基本的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，在促進(jìn)社會安全和實(shí)現(xiàn)社會公平方面發(fā)揮兜底作用。近年來，社會各界對社會救助法治化的要求越來越高，亟待通過立法提升社會救助的法律地位，構(gòu)建完善的社會救助法律體系。 

我國社會救助立法起步較晚，2014年2月，國務(wù)院出臺《社會救助暫行辦法》（以下簡稱暫行辦法），這是我國首次以行政規(guī)范的形式規(guī)定最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八項(xiàng)社會救助制度，初步構(gòu)建了一個民政統(tǒng)籌、分工負(fù)責(zé)、相互銜接，政府救助和社會力量參與相結(jié)合，具有中國特色的社會救助體系。實(shí)踐表明，這一體系在保障人民群眾基本生活方面取得了比較明顯的成效，但還存在明顯的滯后性和局限性，法治化和規(guī)范化水平亟待提高。

首先，社會救助規(guī)范不夠統(tǒng)一。暫行辦法只是臨時性的行政規(guī)范，在法律位階、體系完整性和社會適應(yīng)性方面均存在不完善之處。統(tǒng)一立法的缺失，制約了社會救助體系的進(jìn)一步定型和優(yōu)化，導(dǎo)致制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性不夠強(qiáng)，影響了社會救助的實(shí)施效果。目前我國社會救助仍以行政立法、部門立法和地方立法為主，社會救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出“碎片化”特征，這也增加了執(zhí)法的難度。其次，救助制度還不夠全面。長期以來，我國將法律規(guī)制的重心放在最低生活保障、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)等專項(xiàng)救助上，而其他諸如教育救助、臨時救助等項(xiàng)目只有行政機(jī)關(guān)的政策文件指導(dǎo)，有些救助活動缺乏全國性規(guī)范性文件。再次，地方立法參差不齊，尤其是在救助標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、主體和方式等方面存在較多不一致之處，影響了法制的統(tǒng)一性，造成了社會救助中的不公平。最后，程序性規(guī)定不足。現(xiàn)行制度體系在申請人的申請、行政機(jī)關(guān)的調(diào)查、行政機(jī)關(guān)決定的作出、社會救助的發(fā)放以及申請人的行政、司法救濟(jì)途徑等程序內(nèi)容方面存在缺失，制約了制度的可操作性和實(shí)施效果。

社會救助法是一部重要的社會法，其出臺承載著保障人權(quán)、革新傳統(tǒng)社會救助制度的使命，其功能發(fā)揮，客觀上依賴于完善的法律規(guī)范和合理的制度設(shè)計(jì)。

立法應(yīng)充分體現(xiàn)權(quán)利理念。我國憲法第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)……在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障?！鄙鐣戎鷻?quán)是憲法中社會保障權(quán)的一部分，體現(xiàn)了保護(hù)公民基本生存發(fā)展的人權(quán)價(jià)值。因此，社會救助的基本法律不僅是政府實(shí)施救助的行政規(guī)范依據(jù)的，而且應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對公民各項(xiàng)救助權(quán)利的立法確認(rèn)。社會救助法（草案征求意見稿）在原則上規(guī)定了“中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權(quán)利”，但公民在社會救助方面享有的具體權(quán)利，包括申請權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)等的內(nèi)容，還需要進(jìn)一步細(xì)化。

建立規(guī)范的社會救助程序。從法律行為的角度看，社會救助一般是一種依申請而進(jìn)行的行政給付行為，在社會救助的申請和給付中，容易發(fā)生自由裁量權(quán)被濫用的情況。社會救助法是一部權(quán)利保障法，但同時還是一部救助機(jī)構(gòu)的程序法、權(quán)力控制法，以法律的形式確立政府的辦事規(guī)則、給付程序，給予救助對象以妥善的程序利益保護(hù)。具體而言，一是明確社會救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序，包括救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋的生活項(xiàng)目、老人和殘疾人等特殊群體標(biāo)準(zhǔn)的浮動等，避免地方立法的隨意性。同時，政府部門在制定標(biāo)準(zhǔn)時，需要通過聽證程序，公開資料信息，聽取公民意見，保證救助標(biāo)準(zhǔn)的合理化，保障人民群眾的知情權(quán)。二是明確社會救助申請、審核程序。困難人員需要提交的申請材料、救助機(jī)關(guān)的申請受理、審核的做出決定等，均應(yīng)明確相應(yīng)的時限；做出不予救助決定的，要書面說明理由。三是明確社會救助的監(jiān)督程序。立法賦予了公民對社會救助機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利，確定救助信息公開的方式，明晰舉報(bào)、投訴等具體監(jiān)督的程序，確保人民群眾能夠獲得有效救濟(jì)。

社會救助立法要保持一定的開放性。社會救助與國家的財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及居民的需求等因素密切相關(guān)。而且，隨著社會救助內(nèi)容的不斷豐富，社會救助的有關(guān)制度也勢必體現(xiàn)在不同的法律中。因此，社會救助法不必也無法覆蓋所有救助項(xiàng)目，政策和制度尚未定型的項(xiàng)目以及新設(shè)立的救助項(xiàng)目，可以留給其他法律法規(guī)加以規(guī)定。除了對政府的社會救助行為進(jìn)行不斷規(guī)范之外，還應(yīng)當(dāng)從法律制度上進(jìn)一步完善社會力量參與救助的鼓勵政策，并在法律實(shí)踐的過程中不斷探索政府與社會形成良性互動關(guān)系的途徑。作為我國社會救助領(lǐng)域的綜合性基本法，社會救助法應(yīng)當(dāng)在把握社會救助發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上保持一定的開放性，具備足夠的彈性空間和伸縮余地，為建立一個兼具現(xiàn)實(shí)性、系統(tǒng)性、前瞻性的社會救助體系打下基礎(chǔ)。（林珊珊）