1949年新中國成立之時，尚不具備實行普選、召開全國人民代表大會、制定憲法的條件?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》起著臨時憲法的作用。

一、1954年9月前人民代表大會制度的實踐探索和建設(shè)

到1952年底，全國范圍內(nèi)的各級人民代表會議的代表已有1300余萬人，其中直接選舉和間接選舉的占80%以上，全國各省和直轄市，2/3以上的市，1/3以上的縣和絕大部分的鄉(xiāng)，都由人民代表會議代行了人民代表大會的職權(quán)，選出了人民政府。

1953年1月，中央人民政府委員會決定進行普選，召開由人民普選產(chǎn)生的地方各級人民代表大會，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會。1953年2月，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，成立了以劉少奇為主席的中央選舉委員會。根據(jù)這個選舉法，基層選舉工作于1953年3月開始，1954年5月完成。各地分別采取無記名投票、舉手、豆選等方式進行選舉。毛澤東等于1953年12月8日晚在北京市西單區(qū)中南海投票站參加了投票。到1954年8月，縣級以上地方各級人民代表大會全部建立。至此，除了臺灣省尚未解放外，我國人民已經(jīng)在25個省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方、昌都地區(qū)，3個直轄市，2216個縣和相當(dāng)于縣的行政單位，163個市，821個市轄區(qū)和220466個鄉(xiāng)建立了自己的政權(quán)，此外，還建立了65個縣級以上民族自治地方的自治機關(guān)。

同時，人民代表大會制度的實踐探索和建設(shè)，為憲法的制定奠定了堅實的基礎(chǔ)，制憲時機成熟。

1952年12月1日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于召開黨的全國代表會議的通知》。該通知指出：擬于1953年9月間召開全國人民代表大會，并在這次大會上制定憲法。后因故推遲召開全國人民代表大會，但是，制定憲法的籌備工作在通知發(fā)出后便啟動了。

二、第一屆全國人民代表大會第一次會議的整體情況

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開。毛澤東同志在開幕詞中說：“我們這次會議具有偉大的歷史意義。這次會議是標志著我國人民從1949年建國以來的新勝利和新發(fā)展的里程碑，這次會議所制定的憲法將大大地促進我國的社會主義事業(yè)。

參加第一次全國人民代表大會的1226名代表(實際報到1211名)，是中國有史以來第一次經(jīng)過普選產(chǎn)生的。第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了劉少奇作的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》、周恩來作的《政府工作報告》以及《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務(wù)院組織法》等一系列法律。大會選舉毛澤東為中華人民共和國主席，朱德為中華人民共和國副主席，劉少奇為全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長；根據(jù)毛澤東的提名，大會決定周恩來為國務(wù)院總理。

9月28日，會議勝利閉幕。這次會議是我國人民民主建設(shè)的重要里程碑。以一屆全國人大一次會議為標志，人民代表大會制度作為新中國的根本政治制度正式確立。

三、第一屆全國人民代表大會第一次會議的具體情況

9月15日，《人民日報》發(fā)表題為《中國人民民主制度的新階段》的社論，慶祝一屆全國人大一次會議開幕。社論指出，這個會議的1226名代表，代表著6億人民的偉大意志。我國的一切國家權(quán)力開始由全國人民代表大會集中行使了。這是我國政治進一步民主化的偉大成就。由全國人民政治協(xié)商會議選舉的中央人民政府，五年來有效地領(lǐng)導(dǎo)全國人民執(zhí)行共同綱領(lǐng)，并逐步向人民代表大會制度過渡。在這次會議的代表中包括所有的民主黨派代表人物、工農(nóng)勞動模范、部隊的英雄人物、著名的科學(xué)、文藝、教育工作者和少數(shù)民族、海外僑胞的代表，是我國歷史上幾千年來空前未有的團結(jié)統(tǒng)一的大會。有這樣的代表性，這個代表大會所討論和決定的一切，就將完滿地表達全國人民的意志。這次會議代表著我國逐步過渡到社會主義的新時期，具有偉大的歷史意義。

9月15日至28日，一屆全國人大一次會議舉行。

9月15日，一屆全國人大一次會議舉行開幕式。代表總數(shù)1226人，報到的代表1211人，因病因事請假沒有報到的代表15人，報到了因病因事臨時缺席的代表70人。會議實到的代表1141人，符合法定人數(shù)。中央人民政府主席毛澤東主持開幕式并致開幕詞。毛澤東說，我們的總?cè)蝿?wù)是團結(jié)全國人民，爭取一切國際朋友的支援，為了建設(shè)一個偉大的社會主義國家而奮斗，為了保衛(wèi)國際和平和發(fā)展人類進步事業(yè)而奮斗。準備在幾個五年計劃之內(nèi)，將我們現(xiàn)在這樣一個經(jīng)濟上文化上落后的國家，建設(shè)成為一個工業(yè)化的具有高度現(xiàn)代文化程度的偉大的國家。毛澤東強調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨，指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義。

會議選舉產(chǎn)生由毛澤東、王崇倫、司徒美堂、朱德、朱德海、何香凝、吳玉章等97人組成的大會主席團，選舉李維漢為秘書長。會議通過一屆全國人大一次會議議程。

會議聽取憲法起草委員會委員劉少奇關(guān)于憲法草案的報告。劉少奇說，一百多年以來，中國革命同反革命的激烈的斗爭沒有停止過。這種激烈的斗爭反映在國家制度的問題上，就表現(xiàn)為三種不同的勢力所要求的三種不同的憲法。第一，就是從清朝、北洋軍閥、一直到蔣介石國民黨所制造的偽憲。第二，就是中國民族資產(chǎn)階級在以往多年所盼望的憲法，也就是資產(chǎn)階級民主共和國的憲法。第三，就是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民共和國的憲法，這就是現(xiàn)在我們所要制定的憲法。劉少奇對憲法草案的基本內(nèi)容作說明。憲法草案第一條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家。”工人階級領(lǐng)導(dǎo)和以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，標志著我們國家的根本性質(zhì)，表明我們的國家是人民民主國家。憲法草案第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這個規(guī)定和其他條文的一些規(guī)定表明我們國家的政治制度是人民代表大會制度。劉少奇說，人民代表大會制度所以能夠成為我國的適宜的政治制度，就是因為它能夠便利人民行使自己的權(quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。劉少奇說，我們國家的大事不是由一個人或少數(shù)幾個人來決定的。人民代表大會制度既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定。我國的人民代表大會制度就是這樣能夠?qū)χ卮髥栴}作出決定并能夠監(jiān)督其實施的國家權(quán)力機關(guān)。劉少奇指出，憲法草案經(jīng)過全國人民代表大會通過以后，將成為我國的國家根本法，全體人民和一切國家機關(guān)都必須遵守。

同日，一屆全國人大一次會議主席團舉行第一次會議。會議推定毛澤東、劉少奇、周恩來、宋慶齡、李濟深、張瀾、黃炎培、郭沫若、陳叔通為主席團常務(wù)主席，決定余心清、吳克堅、汪鋒、辛志超、邢西萍、屈武、孫起孟、張?zhí)K、許廣平、楊靜仁、齊燕銘等11人為大會副秘書長。

9月16日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議通過由19人組成的一屆全國人大代表資格審查委員會名單，馬明方為主任委員，王維舟、平杰三、朱蘊山、吳芝圃、成柏仁、李永、李澄之、車向忱、周素園、胡文、徐立清、涂長望、莊希泉、陳汝棠、楊之華、楊靜仁、鄭振鐸、羅叔章等為委員。

會議還通過由25人組成的一屆全國人大一次會議提案審查委員會名單，習(xí)仲勛為主任委員，丁西林、王任重、朱學(xué)范、吳有訓(xùn)、吳克堅、吳耀宗、李國偉、李德全、李頡伯、周欽岳、邵力子、孫志遠、高崇民、章乃器、郭棣活、陳此生、陳劭先、陳其瑗、喬傳玨、曾希圣、楊秀峰、楊顯東、包爾漢、薄一波等為委員。

9月16日至26日，會議就各項主要議程進行分組審議和大會發(fā)言。先后共有164名代表在大會上發(fā)言。

9月17日，中央人民政府委員會委員、政務(wù)院政治法律委員會副主任彭真在大會上發(fā)言。彭真說，我們的憲法是完全為了人民的，是保護人民的權(quán)利和合法利益的。我國的每一個公民，都應(yīng)該無例外地遵守它?！胺擅媲叭巳似降取边@個口號，在資本主義國家是不可能實行的。在我們這里就根本不同，我們的國家是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主國家，我們?nèi)w公民在法律面前可能平等，也必須平等。人人遵守法律，人人在法律上平等，應(yīng)當(dāng)是，也必須是全體人民、全體國家工作人員和國家機關(guān)實際行動的指針。在我們這里，不允許言行不符，不允許有任何超于法律之外的特權(quán)分子。

9月18日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議聽取和通過代表資格審查委員會主任委員馬明方關(guān)于代表資格的審查報告。報告確認本屆代表大會1226名代表的代表資格有效。

9月20日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議通過《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議進行無記名方式投票辦法》，還通過一屆全國人大一次會議進行無記名方式投票時對發(fā)票、投票、計算票數(shù)執(zhí)行監(jiān)督的35位監(jiān)票人人選，并宣布用無記名方式通過《憲法》時的總監(jiān)票人、副總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單。

會議通過《憲法》和《全國人民代表大會組織法》。

《憲法》共有4章106條，包括：序言，總綱，國家機構(gòu)，公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國旗、國徽、首都。《憲法》對我國人民代表大會制度進行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。主要內(nèi)容有：1、國家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會：2、各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制；3、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；4、國家主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長和國務(wù)院總理，都由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生或通過投票決定。國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院對全國人民代表大會負責(zé)并報告工作，在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作；5、在各少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治制度，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。

《全國人民代表大會組織法》共有4章38條，包括：全國人民代表大會會議、全國人民代表大會常務(wù)委員會、全國人民代表大會各委員會、全國人民代表大會代表。該法由一屆全國人大一次會議主席團于1954年9月28日公布。

9月21日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》、《國務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》。這四部法律均由國家主席于1954年9月28日公布。

《地方各級人大和地方各級人民委員會組織法》共有3章42條，包括：總則、地方各級人民代表大會、地方各級人民委員會。

《人民法院組織法》共有3章40條，包括：總則、人民法院的組織和職權(quán)、人民法院的審判人員和其他人員。

《人民檢察院組織法》共有3章22條，包括：總則、人民檢察院行使職權(quán)的程序、人民檢察院人員的任免。

9月23日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議聽取中央人民政府政務(wù)院總理周恩來作政府工作報告。報告扼要地總結(jié)了政府過去五年在恢復(fù)國民經(jīng)濟、工業(yè)化建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)、對資本主義工商業(yè)改造、改善人民生活、學(xué)校教育和科學(xué)文化事業(yè)、政權(quán)建設(shè)、外交工作等方面取得的成績，并指出國家建設(shè)中的困難、問題和工作上存在的缺點。會議討論時，有75位代表就政府工作報告進行大會發(fā)言，肯定成績，指出不足，提出希望。

9月24日，政務(wù)院副總理兼政務(wù)院政治法律委員會主任董必武在大會上發(fā)言。董必武說，五年來，根據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，在政權(quán)建設(shè)方面，我們在徹底摧毀了國民黨反動政權(quán)機構(gòu)以后，迅速地建立了以工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的各級人民民主政權(quán)，普遍召開了地方各級各界人民代表會議，并使它逐步代行地方各級人民代表大會的職權(quán)，選舉了地方各級人民政府。特別是從1953年起，在全國各地先后開展了規(guī)模巨大的普選運動，使人民民主法制建設(shè)走上了更充實更完備的新階段，從而進一步密切了政府同人民群眾的聯(lián)系，鞏固了人民民主專政。董必武指出，在我們?nèi)嗣衩裰鲊依?，任何不重視人民民主?quán)利、違反人民民主制度的現(xiàn)象都是不能容許的。

同日，一屆全國人大一次會議主席團擴大會議討論人選問題。政務(wù)院總理周恩來對擬提名的部委辦負責(zé)人人選的情況作說明。周恩來說，建國時中央人民政府委員會受中國人民政治協(xié)商會議的委托，代行國家權(quán)力，同時又是行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，故那時許多政府委員兼政府的職務(wù)。憲法頒布后這種做法即不適用。我們的國家大，應(yīng)在民主集中的原則上適當(dāng)分工，全國人大常委會委員一般不兼行政、審判、檢察機關(guān)的職務(wù)。原中央人民政府委員，一部分參加了國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院，一部分參加了全國人大常委會。常委會中中共黨員與黨外人士的比例和中央人民政府委員中中共黨員與黨外人士的比例相同，79人中，40人是中共黨員，39人是黨外的。周恩來說，這個名單取得了各民主黨派負責(zé)人的同意，在今天這次主席團擴大會上提出。如果大家沒有意見，就提交小組會討論。

9月26日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議通過《關(guān)于政府工作報告的決議》。會議聽取提案審查委員會主任委員習(xí)仲勛關(guān)于提案的審查報告。報告說，本次會議收到提案39件。會議通過這個報告，并決定將這些提案交國務(wù)院依照審查意見分別處理。

會議還通過《關(guān)于中華人民共和國現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》。該決議規(guī)定，所有自從1949年10月1日中華人民共和國建立以來，由中央人民政府制定、批準的現(xiàn)行法律、法令，除開同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效。

9月27日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議選舉毛澤東為中華人民共和國主席，朱德為副主席。會議根據(jù)大會主席團的提議，選舉產(chǎn)生全國人大常委會。劉少奇為委員長，宋慶齡、林伯渠、李濟深、張瀾、羅榮桓、沈鈞儒、郭沫若、黃炎培、彭真、李維漢、陳叔通、達賴喇嘛·丹增嘉措、賽福鼎·艾則孜等13人為副委員長，彭真兼秘書長，王昆侖、王維舟等65人為委員。

會議選舉董必武為最高人民法院院長，張鼎丞為最高人民檢察院檢察長。

會議根據(jù)國家主席毛澤東的提名，決定周恩來為國務(wù)院總理。

9月28日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議。會議根據(jù)國務(wù)院總理周恩來的提名，決定任命陳云、林彪、彭德懷、鄧小平、鄧子恢、賀龍、陳毅、烏蘭夫、李富春、李先念等10人為國務(wù)院副總理，任命了各部部長，任命習(xí)仲勛為國務(wù)院秘書長。

會議根據(jù)中華人民共和國主席毛澤東的提名，決定任命朱德、彭德懷等15人為國防委員會副主席，于學(xué)忠等81人為委員。

根據(jù)主席團的提名，會議分別通過一屆全國人大民族委員會、法案委員會和預(yù)算委員會名單。民族委員會由85人組成，劉格平為主任委員。法案委員會由33人組成，張?zhí)K為主任委員。預(yù)算委員會由27人組成，劉瀾濤為主任委員。

（來源：《人民代表大會制度從這里走來》中國人民代表大會制度理論研究會編寫?中國民主法制出版社出版）