全過(guò)程人民民主，追求民主權(quán)利人人行使、民主過(guò)程人人參與、民主紅利人人分享、民主責(zé)任人人承擔(dān)。

習(xí)近平總書記明確提出“發(fā)展全過(guò)程人民民主”。他指出，我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。

全過(guò)程人民民主是我國(guó)立法工作的基本原則

立法是將黨的主張與人民意志提升為國(guó)家意志的工作。良法是善治的基礎(chǔ)和前提。準(zhǔn)確全面反映最大多數(shù)人的意愿和利益，必須堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法。民主立法是貫穿于立法全過(guò)程的，全過(guò)程人民民主是我國(guó)立法工作的基本原則，也反映了我國(guó)立法的總體狀況?！鞍l(fā)展全過(guò)程人民民主”，還指明了進(jìn)一步努力的方向，即需要不斷提高民主立法的水平和質(zhì)量。

在立法中貫徹全過(guò)程人民民主，要堅(jiān)持以人民為中心，尊重人民主體地位。強(qiáng)調(diào)民主立法，是為了確保立法更好地體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益，增強(qiáng)人民福祉，全過(guò)程民主則是通過(guò)完善制度機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“開門立法”，把民主原則落實(shí)到立法工作的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，回應(yīng)人民群眾的新要求、新期待，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

立法工作的過(guò)程是發(fā)展全過(guò)程人民民主的過(guò)程，也是國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力不斷提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程。建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的過(guò)程中，會(huì)遇到各種困難，經(jīng)歷各種曲折，需要充分發(fā)揮民智，集思廣益，制定出適合發(fā)展需要、滿足社會(huì)需求的各種法律法規(guī)。而全過(guò)程人民民主，能夠激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造活力，為實(shí)現(xiàn)善治提供良法。

在立法中貫徹全過(guò)程人民民主，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的作用。人大代表是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的，是立法主體，但是，人大代表基本上是兼職的，不可能充分了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的所有問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)為人大代表行使權(quán)利提供更多的便利，使他們有更多機(jī)會(huì)參與立法工作，也需要激勵(lì)他們更多了解社情民意、傾聽民聲。要發(fā)揮人大代表的作用，還必須進(jìn)一步密切人大代表與選民之間的聯(lián)系，發(fā)揮社會(huì)力量的作用，使立法成為匯集民意、集中民智的過(guò)程，從而提高立法質(zhì)量和水平，使出臺(tái)的法律法規(guī)既符合客觀規(guī)律和實(shí)際情況，又具有可操作性、可執(zhí)行性。

人民代表大會(huì)制度，是體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的政治制度，為廣大人民群眾發(fā)揮參政議政的積極性提供了渠道和空間。目前，人大代表履職的自覺性和水平都在提高，人大代表向人大常委會(huì)及時(shí)反映社情民意、提出議案和書面意見的制度也日臻完善?？梢韵嘈牛S著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)步，人大代表與選民的聯(lián)系渠道將進(jìn)一步拓寬，人大代表接收來(lái)自選民的各種意見建議和訴求的方式方法也會(huì)進(jìn)一步發(fā)展和完善。

創(chuàng)新參與形式，暢通人民群眾參與立法的渠道

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的?！泵鎸?duì)各種各樣的新矛盾、新困難、新問(wèn)題，在立法中貫徹全過(guò)程民主，要與時(shí)俱進(jìn)，在形式和方法上有所創(chuàng)新，從而有效地解決問(wèn)題。

要健全各種制度，努力使具體的民主制度不斷完善。在立法方面，已經(jīng)有較為健全的各種制度和規(guī)則，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾參政議政意識(shí)的增強(qiáng)，以及參政議政能力和水平的提高，必須在不同環(huán)節(jié)拓展民主渠道，豐富人民群眾參與立法的民主形式，將人民當(dāng)家作主的各種形式和方法制度化。

十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)為進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主、匯聚民智，在立法工作的立項(xiàng)、起草、審議、論證、評(píng)估、監(jiān)督和宣傳等方面都有新的舉措，也更新了有關(guān)規(guī)則，包括設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，在立法過(guò)程中直接聽取來(lái)自地方、來(lái)自基層的意見建議，這些都是制度創(chuàng)新，是全過(guò)程人民民主在立法中的生動(dòng)體現(xiàn)。

全過(guò)程人民民主與協(xié)商民主高度契合。立法是分配權(quán)利義務(wù)的，因此，與各利益主體息息相關(guān)。雖然廣大人民群眾的根本利益是一致的，但是，面對(duì)具體事務(wù)，會(huì)因?yàn)榻巧煌?、位置不同、視角不同而形成不同的認(rèn)識(shí)和不同的利益，在權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)配置時(shí)免不了形成博弈。全過(guò)程人民民主，追求民主權(quán)利人人行使、民主過(guò)程人人參與、民主紅利人人分享、民主責(zé)任人人承擔(dān)。而協(xié)商民主本著有事好商量、眾人的事情由眾人商量的精神，尋求全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)。全過(guò)程人民民主與協(xié)商民主都是實(shí)行人民民主的重要形式，基層立法聯(lián)系點(diǎn)將二者結(jié)合，成為基層意見建議直接進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的重要途徑?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的工作可謂“上接天線，下接地氣”，有助于提高立法質(zhì)量。所謂質(zhì)量，重要的標(biāo)準(zhǔn)是法律法規(guī)出臺(tái)后能夠得到有效的實(shí)施。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作要與時(shí)俱進(jìn)，不斷有所創(chuàng)新。除了舉行各種會(huì)議聽取民意，還可以利用現(xiàn)在已經(jīng)廣泛采用的民主懇談會(huì)、民意直通車、網(wǎng)絡(luò)議事廳、人大代表工作站和政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站等多種形式，充分發(fā)揮它們?cè)诹⒎ㄖ械淖饔谩?/p>

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作要注重實(shí)際效果，不能流于形式，否則，時(shí)間一長(zhǎng)，大家將失去熱情。隨著工作水平的提高，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以根據(jù)立法機(jī)關(guān)的要求，對(duì)工作內(nèi)容有所拓展，不停留在對(duì)一些立法草案的相關(guān)內(nèi)容提出意見建議，還可以對(duì)相關(guān)內(nèi)容開展論證、評(píng)估等多項(xiàng)工作。開展這些工作，基層立法聯(lián)系點(diǎn)需要承擔(dān)更多的組織工作，以合適的形式開展相關(guān)的工作，更重要的是，要尋找和組織合適人員參加相關(guān)活動(dòng)，以使各項(xiàng)活動(dòng)取得預(yù)期效果。能否取得預(yù)期效果，很大程度上取決于參加者是否知曉爭(zhēng)議點(diǎn)，并能否明確表達(dá)利益所在。一般來(lái)說(shuō)，利益相關(guān)者或者其代言人，是參與會(huì)議的合適人員。

發(fā)揮媒體在人民群眾參與立法過(guò)程中的作用

習(xí)近平指出，要“善于運(yùn)用媒體宣講政策主張，了解社情民意、發(fā)現(xiàn)矛盾問(wèn)題、引導(dǎo)社會(huì)情緒、動(dòng)員人民群眾、推動(dòng)實(shí)際工作”。各級(jí)新聞媒體，是推動(dòng)“發(fā)展全過(guò)程民主”的重要力量，在促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面發(fā)揮著積極作用。

媒體在推動(dòng)民主立法，“發(fā)展全過(guò)程民主”方面，具有兩方面作用：一方面是準(zhǔn)確闡釋立法宗旨和目標(biāo)，以及各項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)，另一方面切實(shí)做到“傳民情，達(dá)民意，呼民聲”，反映人民群眾的意愿和需求，并積極幫助人民群眾參與立法活動(dòng)。

在立法全過(guò)程，媒體都有發(fā)揮作用的空間。在“上接天線”方面，及時(shí)報(bào)道人大及其常委會(huì)“開門立法”的決策和動(dòng)向，及時(shí)報(bào)道并追蹤立法過(guò)程中爭(zhēng)論的問(wèn)題，協(xié)助黨和政府努力尋求社會(huì)最大公約數(shù)，畫出最大同心圓。在“下接地氣”方面，媒體不僅是立法情況的報(bào)道者，而且是立法民主的助力者，幫助提升人民群眾對(duì)立法的參與度。立法過(guò)程中，需要媒體反映民意，發(fā)現(xiàn)并收集人民群眾對(duì)立法所涉相關(guān)問(wèn)題的感受和意見建議，在立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間發(fā)揮橋梁紐帶作用，通過(guò)對(duì)社會(huì)各方力量的協(xié)調(diào)溝通聯(lián)動(dòng)，幫助將來(lái)自社會(huì)的意見匯集到立法機(jī)關(guān)，通過(guò)法律的整合機(jī)制，形成國(guó)家意志。

多年來(lái)，上海市人大常委會(huì)高度注重發(fā)揚(yáng)立法民主，凡制定地方性法規(guī)，法規(guī)草案都在媒體上全文公布，征求社會(huì)意見，并開通電子郵箱、直通電話等多種渠道加以接收。經(jīng)驗(yàn)證明，這種方式發(fā)揮的效果如何，與媒體助力的程度密切相關(guān)。如果沒有媒體的幫助，法規(guī)草案公布后，收集到的意見往往很少，甚至寥寥無(wú)幾。但是，如果媒體將起草和審議過(guò)程中的爭(zhēng)論焦點(diǎn)予以報(bào)道，全社會(huì)對(duì)立法的關(guān)注度就會(huì)大大提高，也會(huì)激發(fā)人民群眾參與立法的熱情，人大常委會(huì)能夠從中獲取不少來(lái)自社會(huì)方方面面的真知灼見。這是“開門立法”期望收到的理想效果，立法工作也由此向社會(huì)延伸，成為發(fā)展全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。

同時(shí)，媒體由于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的法治原則，在立法中發(fā)揮了立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間信息傳遞、協(xié)調(diào)溝通作用，能夠獲得人民群眾的更多信任，確立在信息傳播方面的權(quán)威，從而使自身獲得更大的發(fā)展。

(作者：沈國(guó)明，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授，上海市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心副主任，上海市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員)