原標題：專家建言完善和加強備案審查工作

進一步設定“四梁八柱”實現(xiàn)體系化規(guī)范化

 法治日報記者　　朱寧寧

黨的二十大報告指出，完善和加強備案審查制度。

記者近日獲悉，繼2019年12月16日十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）之后，我國備案審查工作即將迎來又一重磅舉措。在總結經(jīng)驗的基礎上，全國人大常委會將于今年研究出臺關于完善和加強備案審查制度的決定。

對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋開展備案審查，是憲法、法律賦予全國人大常委會的一項重要職權，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責、保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的一項重要工作。

黨的十八大以來，備案審查工作取得長足進步，備案審查的制度和能力建設不斷加強。備案審查發(fā)揮了保障憲法和法律實施，保護公民、法人和其他組織合法權益，維護國家法治統(tǒng)一的重要作用。

多位業(yè)內(nèi)人士接受《法治日報》記者采訪時指出，全國人大常委會研究出臺決定，將對備案審查工作起到極大的推進作用，通過進一步設定備案審查工作“四梁八柱”，為備案審查工作實現(xiàn)制度體系化、規(guī)范化，為充分落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”夯實基礎。

為備案審查設計系統(tǒng)集成規(guī)范

通過備案審查發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法的法規(guī)、司法解釋，能夠有力地保障憲法、法律的實施。

“發(fā)揮備案審查制度的重要作用，離不開備案審查制度的體系化構建?！北本┐髮W法學院教授張翔認為，此次全國人大常委會研究出臺立法性決定，應當在全面總結梳理黨的十八大以來備案審查工作成熟經(jīng)驗的基礎上，進一步完善備案審查工作的制度設計。

張翔尤其強調(diào)指出，作為階段性、指向性的立法性決定，應該采取“在綱不在目”“在簡不在繁”的總體思路?！耙环矫妫瓿纱罱▊浒笇彶橹贫鹊姆€(wěn)固框架的任務，同時也要為未來備案審查制度的生長和成熟預留空間?！?/p>

談及此次研究出臺的決定應當聚焦哪些重點和難點問題，張翔認為，應當對備案審查的重要制度設計進行明確，包括“有件必備、有備必審、有錯必糾”的具體范圍和工作程序；依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查、聯(lián)合審查等工作的具體機制；審查的內(nèi)容、標準和審查后的處理方式；備案審查銜接聯(lián)動機制、備案審查工作報告制度、備案審查信息化建設的具體要求等等。

浙江大學光華法學院教授鄭磊強調(diào)指出，決定應當充分參考備案審查以往的研究積累，“以自主的中國特色憲法監(jiān)督理論體系貫通和支撐決定內(nèi)容的規(guī)范體系，決定需涉及的重點內(nèi)容，無一不是備案審查研究的重點內(nèi)容，也是需要持續(xù)深入研究的重點議題。比如，明確備案審查的指導思想和原則，明確備案審查的基本功能，規(guī)定備案審查的范圍，規(guī)定加強依申請審查程序，加強主動審查、專項審查和集中清理，加強移送審查用活銜接聯(lián)動機制，規(guī)范審查標準并明確審查重點等等?！?/p>

在鄭磊看來，決定還應當明確引入比例原則。“作為審查規(guī)范性文件減損限制基本權利是否合憲合法適當?shù)牟僮餍詷藴?，比例原則在實踐和研究中均有了相當?shù)姆e累，可積極推動寫入決定，為更規(guī)范、更精細、更廣泛的審查實踐提供直接的法律依據(jù)?！编嵗谡f。

理順備案審查和合憲性審查關系

備案審查是保證憲法全面實施的重要制度，對于全面實施憲法具有夯實基礎的作用。

“備案審查之所以能起到這樣的作用，一個重要原因是它的‘全覆蓋’，換言之，通過對所有規(guī)范性文件的合憲性、涉憲性進行審查，從而發(fā)現(xiàn)是否存在不符合憲法規(guī)定和憲法精神的內(nèi)容?！睆埾枵J為，伴隨決定的出臺，備案審查將作為憲法監(jiān)督制度的重要著力點。而理順備案審查和合憲性審查的關系，將成為未來備案審查工作需要關注的要點。

“目前，對于備案審查過程中發(fā)現(xiàn)的可能與憲法相抵觸的情況應該以何種程序和機制進行處理，還有待制度和實踐的發(fā)展和成熟?！睆埾枵J為，理順備案審查和合憲性審查之間的關系是當務之急，應對合憲性問題和合法性問題進行分流，如果在備案審查過程中發(fā)現(xiàn)既可能是合法性又可能是合憲性的問題，應該將其作為合法性問題來進行審查，而不必上升到合憲性問題。

全方位“完善和加強”備案審查制度

談及此次研究出臺決定將對未來備案審查工作帶來的影響，北京航空航天大學法學院長聘教授、備案審查制度研究中心主任王鍇認為，此舉對于備案審查工作進一步提質(zhì)增效具有非常重要的意義。

“未來備案審查要注重從完善和加強兩個方面實現(xiàn)提質(zhì)增效?！蓖蹂|指出，“完善”主要體現(xiàn)在解決備案審查的一些頑癥痼疾，“加強”體現(xiàn)在要提高備案審查的工作效果。

在鄭磊看來，決定的研究出臺將為備案審查工作開啟提質(zhì)增效新征程全方位夯實基礎，為加強備案審查工作實效、提升備案審查工作剛性、增強備案審查工作底氣提供法律基礎的同時，為進一步推進備案審查立法提供階段性的決定基礎?！翱梢哉f，先行出臺立法性決定，在決定基礎上總結經(jīng)驗、精細拓深、適時推出，是一條實事求是、穩(wěn)妥積極的立法進路。此外，決定也為進一步加強備案審查理論研究提供規(guī)范基礎?！编嵗谡f。

鄭磊同時建議，將加強備案審查理論研究、支持備案審查學科建設也納入決定中。

“以出臺決定為契機，總結已有備案審查研究工作的經(jīng)驗，探索開展備案審查學科建設，建構中國備案審查的自主知識體系，為加強憲法實施和監(jiān)督、完善和加強備案審查制度，提供學科體系、學術體系和話語體系建設的支撐?！编嵗谥赋?，備案審查工作行穩(wěn)致遠離不開備案審查研究根深葉茂，備案審查原理與技術的精細化研究、合憲性審查與備案審查程序關系、備案審查在中國特色憲法監(jiān)督理論體系中的基礎性地位……一系列相關基礎理論問題的實踐追問和理論積累，為以學科建設系統(tǒng)推動備案審查研究，提出了需求，也提供了條件。