法治日報(bào)全媒體記者 張昊

12月30日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于在審判工作中促進(jìn)提質(zhì)增效 推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對切實(shí)保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，促進(jìn)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解、一次性解決作出規(guī)定。

圍繞《指導(dǎo)意見》的起草背景以及在鞏固立案登記制改革成果方面采取哪些舉措等問題，最高法有關(guān)部門負(fù)責(zé)人回答了記者的提問。

問：請簡要介紹一下《指導(dǎo)意見》的起草背景？

答：近年來，司法實(shí)踐中不同程度地存在就案辦案、機(jī)械司法等問題，導(dǎo)致案件進(jìn)入訴訟后經(jīng)歷立案、審判、執(zhí)行多個(gè)程序，在上下級法院之間來回反復(fù)，未能及時(shí)回應(yīng)群眾訴求、實(shí)質(zhì)性化解糾紛，人民群眾對此反映強(qiáng)烈。最高法高度重視防范“程序空轉(zhuǎn)”，要求積極回應(yīng)社會關(guān)切。

最高法深入分析“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象背后的相關(guān)規(guī)定不盡完善、一定程度上存在規(guī)避管理等深層次原因，強(qiáng)化符合司法規(guī)律的審判管理，在立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)進(jìn)一步做實(shí)定分止?fàn)?、?shí)質(zhì)解紛工作提出明確要求，形成了《指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》力圖以解決“程序空轉(zhuǎn)”為小切口，指導(dǎo)各級法院用最優(yōu)質(zhì)量、最高效率、最佳效果處理好每一個(gè)案件，以審判工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。

問：請問《指導(dǎo)意見》在鞏固立案登記制改革成果方面采取了哪些舉措？

答：《指導(dǎo)意見》突出強(qiáng)調(diào)各級法院要嚴(yán)格落實(shí)立案登記制要求，加強(qiáng)起訴受理階段的釋明指導(dǎo)，對屬于人民法院受理案件范圍的起訴事項(xiàng)不得隨意以不符合條件為由不予登記立案。也不能僅僅因?yàn)樵V訟代理人未提交授權(quán)委托書及相關(guān)證明材料、當(dāng)事人起訴主張的案由明顯錯(cuò)誤、起訴材料缺少單位印章或者法定代表人、主要負(fù)責(zé)人簽章就徑行裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴。許多當(dāng)事人因缺乏專業(yè)的法律知識，不能準(zhǔn)確理解法定起訴條件，人民法院立案訴服部門應(yīng)當(dāng)耐心做好法律釋明、訴訟指導(dǎo)等工作，引導(dǎo)當(dāng)事人按照示范文本規(guī)范要求提交起訴狀、答辯狀，依法行使訴訟權(quán)利。

此外，《指導(dǎo)意見》還強(qiáng)調(diào)，對當(dāng)事人提起的符合法律規(guī)定的反訴、增加或者變更訴訟請求等，不得以“另行起訴”“執(zhí)行階段解決”等理由拒絕受理。

問：征收拆遷領(lǐng)域，多行政機(jī)關(guān)多程序多行政行為交織，存在較為突出的“一事多案”現(xiàn)象，個(gè)別法院還存在“人為”拆分共同訴訟的問題。對此，《指導(dǎo)意見》有什么規(guī)范措施？

答：行政訴訟法規(guī)定的共同訴訟主要包括兩種：一是必要共同訴訟，依法應(yīng)當(dāng)合并審理；二是普通共同訴訟，依法可以合并審理。實(shí)踐中，個(gè)別法院還存在對共同訴訟案件“人為”拆分，加劇“一事多案”現(xiàn)象。對此，《指導(dǎo)意見》作出規(guī)定，對符合法律規(guī)定的共同訴訟案件，人民法院依法應(yīng)當(dāng)合并審理的，必須合并審理；依法可以合并審理的，除當(dāng)事人提出合理異議外，一般應(yīng)當(dāng)合并審理。

實(shí)踐中，由于行政管理的復(fù)雜性，一個(gè)最終影響相對人權(quán)利義務(wù)的結(jié)果，可能是多行政機(jī)關(guān)多程序多行政行為共同造成的。征收拆遷領(lǐng)域尤其突出。原告通常要針對不同部門、不同行政行為單獨(dú)起訴，老百姓的“一件事”最終演化成行政訴訟“多個(gè)案”。對此，《指導(dǎo)意見》明確了可以合并審理的情形，即規(guī)定原告同時(shí)針對同一行政機(jī)關(guān)或者不同行政機(jī)關(guān)作出的兩個(gè)以上具有關(guān)聯(lián)性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)逐一認(rèn)定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實(shí)質(zhì)化解爭議的，可以依法合并審理。這樣處理雖然會加重人民法院的工作負(fù)擔(dān)，加大法官審理與裁判的難度，但有利于綜合審查多個(gè)實(shí)質(zhì)相關(guān)的行政行為，及時(shí)高效化解行政爭議，減少群眾訟累。

問：民行交叉案件的處理一直是司法實(shí)踐中的難點(diǎn)?！吨笇?dǎo)意見》對民行交叉案件的處理作了規(guī)定，請介紹一下主要思路和要點(diǎn)。

答：實(shí)踐中，行政爭議與民事爭議交叉案件日益增多，此類案件往往法律關(guān)系復(fù)雜，容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟、民行裁判沖突、爭議實(shí)質(zhì)化解難。有的原告訴訟十余年，收到數(shù)十份民事、行政裁判文書，但爭議仍未得到有效解決，難以服判息訴。對此，《指導(dǎo)意見》的基本思路是聚焦當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)爭議，打破民行訴訟壁壘，力爭實(shí)現(xiàn)相關(guān)爭議的一攬子、一次性解決。

主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明確了一并審理民事爭議的釋明和裁判規(guī)則。民事爭議為解決行政案件基礎(chǔ)的，人民法院必須進(jìn)行釋明指導(dǎo)，告知當(dāng)事人依法申請一并解決相關(guān)民事爭議。當(dāng)事人明確表示不申請一并解決相關(guān)民事爭議，也未通過民事訴訟、仲裁等法定途徑解決相關(guān)民事爭議的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)依法就行政案件作出裁判。二是構(gòu)建了民事案件與行政案件互相轉(zhuǎn)換機(jī)制。人民法院發(fā)現(xiàn)受理的民事案件屬于行政訴訟受案范圍的，應(yīng)當(dāng)在征得原告同意后，及時(shí)將案件轉(zhuǎn)為行政案件進(jìn)行審理。同理，人民法院發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的行政案件屬于民事訴訟受案范圍的，應(yīng)當(dāng)在征得原告同意后，及時(shí)將案件轉(zhuǎn)為民事案件進(jìn)行審理。

因?yàn)槊袷?、行政案件的管轄?guī)則存在差異，人民法院對轉(zhuǎn)換后的案件沒有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法裁定移送有管轄權(quán)的人民法院。受移送的人民法院若對案件性質(zhì)存在不同意見，不得再自行移送，而應(yīng)當(dāng)報(bào)請共同上級人民法院決定。這一新規(guī)定的本質(zhì)是更好踐行司法為民理念，要做深做實(shí)定分止?fàn)幑ぷ?，不能因?yàn)榉ㄔ簝?nèi)部審判職能分工而影響當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。

問：今年以來，最高法努力推動(dòng)“立審執(zhí)一體化”，請問《指導(dǎo)意見》在這方面有哪些具體要求？

答：《指導(dǎo)意見》圍繞執(zhí)行程序如何防止“程序空轉(zhuǎn)”，從源頭上減少執(zhí)行案件增量提出了具體要求。如要求做好風(fēng)險(xiǎn)告知。風(fēng)險(xiǎn)告知貫穿于調(diào)解、立案、審判和執(zhí)行各個(gè)程序，在訴訟和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)提示書中，特別列明可能出現(xiàn)的敗訴和“執(zhí)行不能”風(fēng)險(xiǎn)，使當(dāng)事人對訴訟和執(zhí)行結(jié)果有合理預(yù)期。在自動(dòng)履行提示書中，明確對人民法院生效法律文書確定承擔(dān)的義務(wù)，債務(wù)人應(yīng)及時(shí)、自動(dòng)履行，以及不及時(shí)、自動(dòng)履行所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

《指導(dǎo)意見》還從積極推進(jìn)保全、強(qiáng)化裁判文書的可執(zhí)行性、督促調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行等方面提出要求。此外，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)保障當(dāng)事人、案外人依法提出執(zhí)行異議權(quán)利的同時(shí)，要對惡意拖延執(zhí)行、虛假提起執(zhí)行異議等濫用執(zhí)行異議權(quán)的行為，依法采取強(qiáng)制措施。